Файл: Роль и место Федерального Собрания Российской Федерации в системе высших органов власти (Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации: общие положения, роль и место).pdf

Проблема функционирования и взаимодействия двух палат общероссийского парламента - еще одна особенность российского бикамерализма. Общероссийский парламент - это не единый орган государственной власти, он даже не имеет статуса юридического лица в целом, как парламент. Поэтому мы можем говорить о политико-правовых особенностях двух палат Федерального Собрания.

В соответствии с общемировыми традициями парламентаризма Совет Федерации - верхняя палата - является неотъемлемым элементом внутрипарламентской системы "сдержек и противовесов". Да и исторически появление верхней палаты парламента имело косвенное отношение к идее народного представительства, а больше было нацелено на сдерживание радикализма нижней палаты и фильтрацию законов и других решений избираемой народом нижней палаты. Поэтому Конституцией РФ предусмотрено, что федеральные законы по важнейшим вопросам государственной жизни подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации: федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, ратификация и денонсация международных договоров РФ, статус и защита Государственной границы РФ, вопросы войны и мира. Кроме того, предусмотрено и обязательное рассмотрение Советом Федерации принятия законов РФ о внесении поправок к Конституции РФ, а также федеральных конституционных законов. Кроме того, Совет Федерации вправе по собственному усмотрению решать вопрос о целесообразности официального определения своей позиции и по иным федеральным законам. Российская смешанная система (Совет Федерации может быть как сильной, так и слабой палатой) обусловлена тем, что при принятии обычных федеральных законов первенство должно отдаваться демократически избранной нижней палате, а при принятии наиболее важных, фундаментальных законов учет мнения верхней палаты обязателен.

В целом российская бикамеральная система в плане осуществления представительской и контрольной функций решающую роль отводит Государственной Думе РФ, что, на наш взгляд, снижает степень демократического развития федеративного государства, ведь верхняя палата парламента формируется путем представительства регионов. На наш взгляд, возможными путями повышения конституционно-правового статуса палаты, а соответственно, и усилением ее политической роли могло бы стать расширение сферы исключительной компетенции Совета Федерации, например, предоставление Совету Федерации права давать согласие на назначение ключевых министров; права рассматривать и одобрять представленную Председателем Правительства РФ программу деятельности Правительства РФ; права осуществлять контроль над деятельностью Правительства в виде выражения вотума недоверия Председателю Правительства РФ, отдельным министрам и т.п.

Поэтому в России необходимы изменения, касающиеся деятельности Совета Федерации, может быть, даже конституционная реформа. Так, во Франции конституционная реформа 2008 г. проведена по трем основным направлениям: 1) усиление роли парламента; 2) усиление контроля исполнительной власти; 3) обретение гражданами новых прав ^[17].

Таким образом рассмотрев в первой главе основные положения темы, можно сделать вывод , что немаловажным для России является вопрос и о целесообразности существования Совета Федерации. В современной России особенно остро эта проблема стояла в начале XXI в., хотя большинством политиков и ученых вопрос о ликвидации верхней палаты не ставился. Предложения о создании однопалатного парламента на национальном уровне выдвигаются в основном лишь сторонниками формирования унитарной России, и их логика понятна. Между тем, на наш взгляд, российская история и настоящая действительность в силу масштабов государства и множества существующих проблем требуют наличия двухпалатной системы, каким бы ни было наше государство: унитарным или федеративным. Поэтому в глобальной перспективе необходимо усиление Совета Федерации как палаты, представляющей и общенациональные и региональные интересы.

2 Актуальные проблемы регулирования реализации деятельности Совета Федерации Российской Федерации и повышение эффективности в системе высших органов власти

2.1 Совершенствование основ статуса Федерального Собрания

Интерес к идеям парламентаризма и парламенту объективно возрастает в ситуациях перелома, когда речь идет о выборе новой модели развития страны и общества. В таких условиях именно парламент становится ключевой площадкой, где в итоге происходит согласование интересов различных общественных групп по поводу стратегии и целей реформ. И одновременно именно от парламента затем зависит эффективное правовое обеспечение новой модели развития страны.

При этом сам парламент и в России, и в мире является живым политическим организмом, который постоянно меняется и совершенствуется в ответ на разнообразные вызовы современности - как внутриполитические, так и глобальные. Эта способность к динамичному развитию крайне важна для обеспечения жизнеспособности парламента и политической системы в целом. Но здесь необходимо соблюдать баланс между темпами нововведений и сохранением базовых принципов, на которых стоит любой парламентаризм. В противном случае парламент как идея и как институт либо вырождается в пустую формальность, за которой скрываются разного рода отхождения от демократии - как в сторону авторитарного режима, так и в сторону "власти толпы", охлократии. Либо парламент превращается в бесформенную и потому беспомощную и бесполезную структуру, поскольку слишком быстрые темпы изменений приводят к тому, что на практике просто невозможно наладить профессиональную законодательную работу.

Внутрипарламентские механизмы согласования интересов начинают "буксовать" в болоте дурно понятой многопартийности, как это было в России накануне Октябрьской революции и в 90-х годах XX в. Но порой сами депутаты неадекватно понимают, что значит быть созвучными современности, и начинают реагировать законодательными инициативами едва ли не на каждую "горячую новость" СМИ. В результате за всеми этими формально "резонансными", но, по сути, локальными решениями может быть утеряна стратегическая перспектива.

Чтобы сохранить необходимый баланс между новизной и преемственностью в становлении современного парламентаризма и демократии, важно, с одной стороны, способствовать развитию политического творчества, расширению формальных рамок процедур и отношений, постоянно совершенствовать законодательство при сохранении духа парламентской идеи и парламентаризма. С другой стороны, требуется сохранять в неизменности базовые конституционные принципы парламентаризма и других основ государства и общества, поскольку стабильность Основного Закона является краеугольным камнем политической стабильности.

Для того чтобы эффективно решать эти задачи, представляется целесообразным поставить вопрос о разработке и принятии Федерального конституционного закона "О Федеральном Собрании (парламенте) Российской Федерации".

Появление такого закона позволило бы ликвидировать один из немногих оставшихся за годы действия российской Конституции пробелов в конституционно-правовом регулировании, а именно не реализованный в полной мере принцип разделения и самостоятельности ветвей власти, провозглашенный ст. 10 Основного Закона.

Как уже указывалось, в соответствии с Конституцией Федеральное Собрание РФ является не только законодательным, но и представительным органом власти (ст. 94 Конституции РФ). В статусе и структуре российского парламента отражается федеративная природа государства и принципы многопартийной политической системы. И если в действующих законах в той или иной мере регулируются законодательные функции парламента, то остальные его характеристики практически не нашли своего последовательного и системного выражения в правовых актах. Специальный закон о парламенте позволил бы упорядочить и придать системность нормам, отражающим сущностные особенности этого органа в системе высшей государственной власти.

Следует исходить из того, что Федеральный конституционный закон о Федеральном Собрании (парламенте) РФ призван играть роль инструмента практической реализации норм Конституции и потому должен носить преимущественно процедурный характер, закрепляя и развивая механизмы и алгоритмы взаимодействия парламента со всеми конституционными институтами и всеми сферами общественной жизни.

Вместе с тем, начиная с советского времени и до настоящего момента, в России не существовало специального общего (комплексного) закона о статусе высшего представительного органа государственной власти. При этом имеется целый ряд актов, регулирующих отдельные аспекты организации и деятельности Федерального Собрания РФ (например, Федеральные законы "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"; "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"; "О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"; "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" и др.). При этом активно развивалось законодательное регулирование статусов и деятельности других ветвей власти - исполнительной и судебной (см., например, действующие Федеральные конституционные законы "О Правительстве Российской Федерации", "О Конституционном Суде Российской Федерации", "Об арбитражных судах в Российской Федерации", "О военных судах Российской Федерации", "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" и др.).

Непосредственно деятельность палат Федерального Собрания до настоящего времени регулируется главным образом нормами Конституции РФ и Регламентами соответственно Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Поскольку Регламенты палат Федерального Собрания являются правовыми актами ограниченной сферы действия, которые не формируют общеобязательные для всех участников законодательного процесса правила взаимодействия, на практике возникает множество пробелов и коллизий, влияющих на эффективность законодательной деятельности, на качество принимаемых законов и стабильность законодательства в целом.

Как отмечают исследователи отечественного парламентаризма, "причины многих сбоев в законотворческой и иной деятельности парламентов нередко лежат за их стенами" ^[18]. В ежегодных докладах Совета Федерации Федерального Собрания РФ не раз отмечалась необходимость "поднять вопрос о принятии органических конституционных законов, детально регламентирующих законопроектную и законодательную деятельность", в частности разработать и принять федеральный конституционный закон "О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации", в котором "детализировать и развить положения Конституции Российской Федерации о парламенте, обеспечить необходимый объем правового регулирования парламентской деятельности"^[19].

Необходимо отметить, что за рубежом существует обширная и разнообразная практика принятия законов в развитие конституционных положений о статусе, об организации и о порядке функционирования законодательной ветви власти. Например, в США текущее законодательство играет "значительную роль в развитии регламента и расширении объема предметной компетенции Конгресса... К нему относятся Акты о реорганизации легислатуры (Конгресса США) 1946 и 1970 гг., которые, в частности, внесли изменения в комитетскую систему, сократив число постоянных комитетов и уточнив их компетенцию и полномочия; Закон о перераспределении мест в Конгрессе 1929 г., дополненный в 1941 г. и зафиксировавший численность нижней палаты Конгресса - Палаты представителей, равную 435 депутатам... Конкретные полномочия Конгресса США определяются в законодательстве, регламентирующем его деятельность в определенных сферах. Так, законы о бюджетных полномочиях Конгресса США и об исполнении бюджета США, принятые в 1990 г., содержат ряд принципов деятельности Конгресса в сфере финансов и налогообложения в целях сокращения дефицита национального бюджета к 1995 г." ^[20].