Файл: Роль и место Федерального Собрания Российской Федерации в системе высших органов власти (Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации: общие положения, роль и место).pdf

Во Франции, помимо Конституции 1958 г., источниками парламентского права также являются различные законодательные акты. Например, в специальном Ордонансе от 17 ноября 1958 г. "О функционировании парламентских ассамблей" регулируются и кодифицируются практически все вопросы парламентской деятельности, оставшиеся без внимания в Конституции и органических законах . В частности, в этом документе содержатся нормы о юридической ответственности французских парламентариев за отсутствие на заседаниях постоянных комиссий Национального собрания. Если член постоянной комиссии пропускает более трети ее заседаний в период одной и той же сессии без уважительных причин, то Председатель Национального собрания исключает этого депутата из состава комиссии. Причем выбывший из комиссии парламентарий не имеет права в течение года входить в состав другой комиссии, а его жалованье сокращается на одну треть до открытия следующей сессии Национального собрания ^[21].

В ряде государств регламентам парламентов придается форма законов (Швеция, Китай, Австрия, Колумбия, Мексика). Например, в Китае действует регламент в форме закона, именуемый "Закон об организации Всекитайского собрания народных представителей" (1982). По мнению исследователей, принятие регламентов в форме закона помогает придать обязательный характер нормам, регулирующим отношения "внепарламентских органов и должностных лиц, которых, по идее, нельзя обязывать к чему-либо внутренним актом палаты парламента" ^[22].

В Австрии, Венгрии, Казахстане, Словении, Швейцарии Великобритании, Австралии приняты специальные законы о парламентах, которыми осуществляется комплексное регулирование деятельности высших органов законодательной (представительной) власти этих стран. Кроме того, актами в форме законов деятельность парламентов регулируется на Мальте, в Португалии, Швеции.

Как уже отмечалось, до настоящего времени практически не получила правового раскрытия представительная природа Федерального Собрания РФ. Вместе с тем представительная сущность парламента проявляется как минимум в четырех "ипостасях".

Во-первых, это участие в формировании от имени избирателей целого ряда основных конституционных органов государства (включая назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ (п. "ж" ч. 1 ст. 102); назначение Генерального прокурора РФ (п. "з" ч. 1 ст. 102); формирование Счетной палаты РФ (п. "и" ч. 1 ст. 102; п. "д" ч. 1 ст. 103); назначение Уполномоченного по правам человека (п. "е" ч. 1 ст. 103), назначение Председателя Центрального банка РФ (п. "г" ч. 1 ст. 103), а также дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ (п. "а" ч. 1 ст. 103).

Во-вторых, это обеспечение гарантий "парламентскому меньшинству" и оппозиции на представительство интересов и свободное выражение позиции, отличной от мнения большинства; на право конструктивно критиковать и быть услышанными; на доступ к СМИ и пр.

В-третьих, речь идет о необходимости развития действенного парламентского контроля от имени общества за качеством государственного управления, включая оценку эффективности и рациональности расходования общенациональных ресурсов (финансовых средств, государственной собственности, природных богатств, человеческого капитала) .

В-четвертых, это обеспечение постоянного взаимодействия с институтами гражданского общества и обществом в целом, что позволяет парламенту, помимо прочего, выполнять функции одного из важнейших механизмов стабилизации политической системы.

Специальный федеральный конституционный закон о Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации мог бы быть построен на следующих принципиальных основаниях:

- обеспечение эффективной реализации принципов независимости, равноправия, самостоятельности и согласованного взаимодействия ветвей власти;

- четкое закрепление принципов и процедур взаимоотношений Федерального Собрания с другими ветвями государственной власти и государственными органами в процессе законодательной деятельности;

- акцент на законодательном урегулировании вопросов (принципы, процедуры, гарантии), отражающих представительный характер российского парламента;

- закрепление и развитие "специализации" палат Федерального Собрания и согласованности их работы;

- отражение федеративной природы государства в деятельности парламента, включая содержательное урегулирование принципов и процедур взаимодействия Федерального Собрания с законодательными органами субъектов Федерации и органами местного самоуправления по предметам совместного ведения либо представляющим взаимный интерес;

- гарантии открытости и профессионализма деятельности Федерального Собрания.

Основное содержание проекта Федерального конституционного закона о Федеральном Собрании РФ выстраивается в несколько логических блоков:

- конституционный статус, принципы деятельности, функции, полномочия и общая структура Федерального Собрания;

- законодательный процесс;

- участие в формировании высших органов государственной власти и других государственных органов;

- реализация контрольной функции парламента;

- взаимоотношения с Президентом РФ;

- взаимодействие с Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти;

- взаимоотношения с субъектами Федерации;

- взаимоотношения с институтами гражданского общества, включая современные формы "интернет-демократии".

Необходимо отметить, что урегулирование принципов взаимодействия Федерального Собрания с законодателями на всех уровнях власти позволило бы не только оптимизировать процедуры сотрудничества в законодательном процессе, но и обеспечить повышение эффективности исполнения федерального законодательства на местах.

Не менее важной задачей является развитие конституционных положений о порядке (механизмах) представительства в палатах парламента - Совете Федерации и Государственной Думе, урегулирование взаимоотношений палат и их комитетов и комиссий, а также законодательное закрепление ключевых элементов внутренней структуры палат Федерального Собрания РФ - системы постоянных комитетов и комиссий.

Как известно, постоянные комитеты и комиссии палат Федерального Собрания являются основными органами, где осуществляется каждодневная работа парламентских депутатов. Регулирование статуса комитетов и комиссий на законодательном уровне является актуальным, поскольку, как отмечают исследователи парламентаризма, "принадлежность к той или иной постоянной комиссии предполагает и вместе с тем порождает специализацию парламентариев в определенной области законодательной деятельности" , что представляется целесообразным с точки зрения повышения уровня профессионализма и качества работы депутатов и парламента в целом. Как минимум необходимо законодательно установить основы организации и деятельности постоянных комитетов и комиссий палат Федерального Собрания РФ, перечень обязательно учреждаемых комитетов и комиссий, вопросы их ведения, права и обязанности, порядок работы.

Кроме того, в Федеральном конституционном законе о Федеральном Собрании (парламенте) РФ могли бы быть закреплены принципы и наиболее действенные механизмы обеспечения постоянной связи российского парламента с гражданским обществом, с формами непосредственного народовластия.

Одним из возможных решений могло бы стать учреждение соответствующего специального подразделения и установление особых процедур в парламентской системе для оперативного реагирования на требования массовых демократических движений, непартийных общественных объединений, митингов. Наличие такого механизма крайне важно как для создания эффективного механизма "обратной связи" парламента и общества, так и для профилактики социальной напряженности.

Несмотря на очевидные плюсы и актуальность принятия федерального конституционного закона о Федеральном Собрании (парламенте) РФ, у ряда правоведов и самих парламентариев существует опасение, что регулирование деятельности Федерального Собрания в законодательной форме "нарушает в известной мере парламентскую автономию, поскольку "внепарламентские субъекты, обладающие правом законодательной инициативы", могут оказывать влияние на содержание закона, а само его вступление в силу в определенной степени зависит от главы государства .

Тем не менее представляется, что отсутствие конституционного закона о парламенте при наличии конституционных законов обо всех других ветвях власти является очевидным нарушением принципа их независимости, самостоятельности и равенства. Одновременно данный факт свидетельствует не столько о существовании реальных юридических проблем, сколько о недостаточной развитости культуры политического сотрудничества и сохранении своего рода "психологического недоверия" между ветвями власти, особо остро проявлявшего себя на всем протяжении 1990-х годов.

2.2 Президент РФ и Федеральное Собрание: некоторые аспекты разделения и взаимодействия властей в законодательной сфере

Одной из основных сфер общения Президента Российской Федерации с Федеральным Собранием является область законотворчества. В рамках законотворчества присутствуют такие формы взаимодействия, как реализация Президентом Российской Федерации права законодательной инициативы, "право вето", согласительные процедуры по вопросам преодоления разногласий палат Федерального Собрания с главой государства, промульгация закона, восполнение пробелов в законодательстве.

Принципы взаимоотношений между главой государства и парламентом в сфере законотворчества, место и роль каждого из указанных органов в законодательном процессе различаются в зависимости от избранной модели разделения властей. В современной научной литературе отсутствует единство мнений по поводу разновидности модели власти в России. Большинство исследователей характеризуют ее как смешанную. Смешанная модель разделения властей характеризуется в том числе выделением наряду с тремя ветвями государственной власти президентской власти, призванной обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие властей и охрану конституционного строя, а также наличием "правительства парламентского большинства" и парламентского контроля в отношении исполнительной власти и главы государства ^[23]. В законодательной сфере классический (французский) вариант смешанной модели разделения властей предполагает изъятие главы государства из перечня субъектов права законодательной инициативы, а также закрепление за парламентом некоторого перечня вопросов исключительного законодательного регулирования. Акты, издаваемые в рамках делегированного законодательства, строго ограничены установленным парламентом кругом вопросов и подписываются главой государства в Совете министров, власть которого основывается на доверии парламентского большинства. Задача построения правового государства в России и функционирование системы власти в условиях смешанной модели разделения властей требует установления сбалансированной системы "сдержек и противовесов" в законодательной сфере и соответствующих форм взаимодействия главы государства с парламентом. В механизме системы "сдержек и противовесов" в рамках законодательной сферы важным его элементом является президентское "право вето", которое сводится к тому, что глава государства вправе отклонить принятый и одобренный палатами Федерального Собрания федеральный закон. Согласно ч. 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации если Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней с момента поступления к нему федерального закона отклонит его, то Федеральное Собрание вновь рассмотрит его.

Глава государства может возвратить закон без рассмотрения при условии нарушения конституционного порядка принятия закона, в результате которого может быть поставлен под сомнение результат волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона. Однако в данном случае речь не идет об отклонении принятого федерального закона. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, такой закон не может считаться "принятым федеральным законом" и, следовательно, возвращение закона Президентом Российской Федерации в данном случае не может расцениваться как "вето"^[24].

В практике законодательного процесса присутствует казус, когда в 1997 г. Президент Российской Федерации уклонялся от обязанности подписать повторно принятый (после отклонения) федеральный закон и возвратил его в законодательные палаты без рассмотрения, что стало предметом спора о компетенции в Конституционном Суде Российской Федерации ^[25]. Президент мотивировал свое решение тем, что нарушен формальный порядок рассмотрения закона в Федеральном Собрании. Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил необходимость соблюдения главой государства своей конституционной обязанности по подписанию закона с последующим его правом на обращение в судебный орган конституционного контроля об оспаривании положений федерального закона, в том числе с точки зрения порядка его принятия. Таким образом, в случае преодоления палатами президентского "вето" глава государства обязан подписать и обнародовать федеральный закон, однако Основной закон не содержит предписаний на случай отказа Президента Российской Федерации совершить указанные действия. Не установлена специальная процедура понуждения Президента Российской Федерации к выполнению своей конституционной обязанности либо иная дополнительная процедура, позволяющая полностью соблюсти порядок подписания и обнародования федерального закона.

На территории постсоветского пространства в некоторых государствах специально предусматривается выход из сложившейся ситуации при помощи различных способов. Так, в Молдавии предусмотрен институт временного отстранения от должности президента Республики Конституционным Судом. Временное исполнение обязанностей главы государства возлагается последовательно на председателя парламента и премьер-министра. Конституционный Суд констатирует обстоятельства, которые влекут временный переход полномочий президента к председателю парламента. Среди таких обстоятельств - отказ главы государства подписать принятый парламентом закон. В Армении предусматривается подписание и обнародование закона председателем парламента в случае уклонения от этой обязанности президента Республики, аналогичное правила существуют в Киргизской Республике, Грузии, Литве. Подписание и обнародование закона - необходимые стадии законодательного процесса. Согласно положениям российской Конституции неопубликованные законы не применяются. В связи с чем необходимость подписания и опубликования принятого в установленном Конституцией Российской Федерации порядке федерального закона приобретают важнейшее значение для правовой системы Российского государства, механизма регулирования общественных отношений, что обусловливает особую потребность в установлении дополнительных конституционных гарантий по обеспечению промульгации закона.