Файл: Роль и место Федерального Собрания Российской Федерации в системе высших органов власти (Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации: общие положения, роль и место).pdf

Существенным фактором, обусловливающим понижение роли российского парламента в осуществлении законодательной власти, является неравномерный подход действующей Конституции Российской Федерации к предметной области регулирования актов главы государства и палат Федерального Собрания, легитимированный позицией Конституционного Суда Российской Федерации по поводу форм актов, посредством которых должны регулироваться отношения, отнесенные к предмету ведения Российской Федерации. Постановления Совета Федерации и постановления Государственной Думы издаются ими соответственно по вопросам своего ведения (ч. 2 ст. 102, ч. 2 ст. 103 Конституции). В то время как в отношении Президента Российской Федерации устанавливается, что он издает указы и распоряжения, без оговорки о том, что эти акты должны издаваться по вопросам ведения Президента Российской Федерации. Такое умолчание о предмете регулирования президентского нормотворчества, а также расширительное толкование конституционно-правового статуса главы государства позволило Конституционному Суду Российской Федерации в ряде своих постановлений ^[26] сформировать правовую позицию, согласно которой отнесение того или иного вопроса к ведению Российской Федерации не означает необходимость издания по данному вопросу именно федерального закона - по вопросу ведения Российской Федерации может быть издан и указ Президента Российской Федерации.

Возражения против такого положения дел и мнения о необходимости ограничения нормотворческой деятельности Президента Российской Федерации встречаются в литературе ^[27]. По мнению В.О. Лучина, разделение властей может быть реальным лишь в том случае, если каждый ее орган будет иметь свою компетенцию, в пределах которой только он может принимать правовые акты ^[28]. Как отмечает Л.А. Окуньков, подобные акты главы государства были типичны для конституционных монархий и включались в "массив чрезвычайно-указного законодательства, основанного на праве главы государства в известных случаях принимать меры и предписывать нормы, относящиеся к компетенции законодательных органов" ^[29]. В отечественной науке государственного права дореволюционного периода вопросы соотношения указа и закона, а также чрезвычайно-указного законодательства подробно рассматривались в научной литературе . По Основным законам Российской империи 1906 г. такая возможность предусматривалась и неоднократно применялась на практике , однако имела некоторые отличия от современной концепции "указного права", а именно связывалась с чрезвычайными обстоятельствами и прекращением работы Думы. Кроме того, устанавливалось, что действие такого указа прекращается, если ответственным министром не будет внесен в нижнюю законодательную палату в течение первых двух месяцев после возобновления заседаний палаты соответствующий законопроект или его не примут парламентарии.

Современные зарубежные государства, воспринявшие на практике доктрину разделения властей, также не знают института "указного права". Делегирование законодательных полномочий, имеющее место в зарубежных государствах, несет в себе существенные отличия от отечественного "указного права". Во-первых, правом издавать такие акты наделяется, как правило, правительство, а не глава государства. Во-вторых, в зарубежных конституциях обычно устанавливается, что не допускается делегировать полномочия, относящиеся к основным правам человека и гражданина . В-третьих, решение о делегировании должно быть принято парламентом. В-четвертых, использование делегированных полномочий контролируется парламентом и имеет определенный срок. В Российской Федерации среди требований, предъявляемых к таким президентским указам, Конституционный Суд Российской Федерации отмечает: 1) недопустимость принятия указа в случае, когда сама Конституция Российской Федерации исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона; 2) непротиворечие указа Конституции Российской Федерации и федеральным законам; 3) наличие пробела в федеральном законодательстве. Дополнительно в Постановлении от 25 июня 2001 г. N 9-П ^[30] Конституционный Суд Российской Федерации допустил возможность Президента Российской Федерации в целях охраны прав и свобод человека и гражданина предпринять правовое регулирование своим указом, когда пробел в законодательстве отсутствует, но имеется рассогласованность законодательных норм. Из чего следует, что Президент Российской Федерации и в этом случае может издать указ, который будет действовать вместо законов. При этом в качестве дополнительных требований к таким указам суд установил, во-первых, то, что предметом регулирования может быть только полномочие, которое "относится по существу к сфере функционирования исполнительной власти и ее органов", во-вторых, законодатель не внес соответствующие коррективы "на протяжении длительного времени". Правда, Конституционный Суд Российской Федерации не разъяснил, что следует понимать под "длительным временем" применительно к данному вопросу, а также кто и какими критериями должен определять отнесение конкретного вопроса к сфере функционирования исполнительной власти.

Таким образом, подобные указы, как это вытекает из актов Конституционного Суда Российской Федерации, должны носить временных характер, быть "восполняющими", то есть заполнять пробелы в законодательстве либо издаваться в ситуации рассогласованности положений законодательства, когда наличествует "противоречие двух комплексов норм, ни один из которых не регулирует проблему целостным образом". Однако на практике важнейшие общественные отношения регулируются в указном порядке и при отсутствии пробелов или рассогласованности в законодательстве. Так, Указом Президента от 27 сентября 2010 г. ^[31], вопреки действующему в то время Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации", на базе Следственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации создан самостоятельный государственный орган - Следственный комитет Российской Федерации. Соответствующий Закон о его образовании появился 28 декабря 2010 г. ^[32], то есть спустя три месяца с момента издания президентского Указа. Тем самым, в отсутствие законодательного пробела или рассогласованности законодательных актов, глава государства издает акт, которым изымается значительная часть законодательно установленной компетенции государственного органа в пользу органа, учрежденного Президентом Российской Федерации. То есть в указном порядке изменено правовое регулирование, установленное федеральным законом, несмотря на то что согласно положениям ст. 90 Конституции Российской Федерации, акты главы государства не должны противоречить действующим федеральным законам. Полагаем, что в данном случае Президент Российской Федерации вышел за рамки своих полномочий, поскольку вносить изменения в регулирование отношений, установленное законодательным актом, возможно лишь в форме федерального закона.

Другим подобным актом является Указ Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 г. ^[33], преамбула к которому призвана создать видимость законодательного пробела, содержит формулировку "впредь до принятия соответствующего федерального закона". Данным Указом образована Федеральная служба войск национальной гвардии и вопреки действующему на момент издания Указа Федеральному закону "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" ^[34] внутренние войска в указном порядке преобразованы в войска национальной гвардии.

Таким образом, отечественная модель взаимодействия главы государства и парламента в законодательной сфере не предполагает установления перечня вопросов, по которым Президент Российской Федерации может издавать акты в порядке делегированного законодательства. Кроме того, в настоящее время отсутствует механизм конституционно-правовой ответственности главы государства за уклонение от обязанности промульгации закона и не предусмотрен иной вариант промульгации в случае неисполнения этой обязанности Президентом Российской Федерации. Определенной правовой проблемой является и то, что законопроекты, внесенные в Государственную Думу Президентом, рассматриваются палатой в первоочередном порядке и не подлежат предварительному конституционному контролю со стороны Конституционного Суда Российской Федерации, в последующем практика признания неконституционными отдельных положений таких законов может снижать авторитет главы государства и усложнять внесение изменений в данные акты в целях исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации.

Заключение

Из всех институтов государственной власти, учреждением и совершенствованием которых было занято российское общество в течение десяти лет действия Конституции РФ 1993 г., наиболее сложная судьба оказалась у Совета Федерации.

Согласно Конституции РФ (ст. 94) Федеральное Собрание является парламентом Российской Федерации.

Из определения Федерального Собрания как парламента Российской Федерации следует, что этот орган должен выступать в качестве коллективного выразителя интересов и воли многонационального народа России, который является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации. В системе разделения властей на федеральном уровне парламент в России, как и в других государствах, олицетворяет законодательную ветвь власти. Его функции, однако, не ограничиваются законодательной деятельностью, но охватывают также верховное распоряжение государственной казной и контроль за исполнительной властью посредством форм и способов, определенных Конституцией РФ и соответствующими ей федеральными законами. С принятием Конституции РФ 1993 г. изменился конституционный статус законодательного и представительного органа государственной власти Российской Федерации. Если прежней Конституцией за ним признавалось право решения практически всех вопросов, относящихся к ведению Российской Федерации, то в новой Конституции перечень вопросов, подлежащих рассмотрению палатами Федерального Собрания, более ограничен. Из сферы ведения парламента исключены распорядительные функции. Претерпели изменения также контрольные функции законодательного органа.

Конституция РФ 1993 г. только один раз упоминает непосредственно контроль в связи с деятельностью Федерального Собрания. Согласно ч. 5 ст. 101 Конституции РФ "для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату". Однако на практике некоторые конституционные полномочия самих палат Федерального Собрания также относятся к числу контрольных.

Современный российский парламентаризм имеет множество проблем. Поскольку наша цель - не столько осветить имеющиеся проблемы, сколько предложить их разрешение, в работе перечисляются лишь те основные из них, которые могут быть разрешены с помощью предложений автора:

1. Порядок формирования палат Федерального Собрания Российской Федерации на протяжении их истории несколько раз менялся, в результате чего одни достоинства и недостатки сменяли другие. Существующий порядок также вряд ли можно считать идеальным и оттого незыблемым.

Совет Федерации прошел несколько этапов, на каждом из которых он формировался по-разному: сначала избирался населением, затем состоял из глав законодательной и исполнительной властей субъектов Российской Федерации, впоследствии замененных на представителей от этих двух ветвей власти, при этом критерии отбора представителей несколько раз менялись.

Совет Федерации, несмотря на некоторые отличия от Государственной Думы, во многом дублирует последнюю - при этом до конца не определена роль в системе государственной власти всего Федерального Собрания Российской Федерации в целом и его палат в отдельности.

Для разрешения этой проблемы стоит определиться, какая роль у Государственной Думы, какая - у Совета Федерации, а какая - у Федерального Собрания. И такая постановка вопроса не случайна: если ст. 94 и ч. 1 ст. 99 Конституции РФ говорят о Федеральном собрании как об органе государственной власти, то ст. ст. 101 - 103 Конституции РФ сформулированы так, что органами являются, по сути, сами палаты.

Если в отношении Федерального Собрания его роль понятна - законодательный орган (по-хорошему, для чистоты и точности понятия "законодательный орган" в состав Федерального Собрания следовало включить и Президента РФ, заимствовав с изменениями британскую модель, ведь глава государства также является неотъемлемой частью законодательного процесса, в отличие от, например, Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, которые в законодательном процессе могут как участвовать, так и не участвовать), то в отношении двух его палат не все так просто.

Является ли Совет Федерации законодательным органом? Если исходить из сказанного выше, то тоже нет (без согласия Государственной Думы Совет Федерации сейчас даже вместе с Президентом РФ не сможет принять ни один закон). Аналогично и Президент РФ законодательным органом в полном смысле не является, хотя и осуществляет законодательные функции. Статья 94 и ч. 1 ст. 95 Конституции РФ, называющие законодательным органом Федеральное Собрание и при этом не включающие в его состав Президента РФ, в данном контексте не совсем объективны: законодательным органом является не любой субъект законодательного процесса, а тот, кто принимает имеющий юридическую силу закон (если не подходить к понятию законодательного органа в широком смысле - как к органу, участвующему в законодательном процессе).

Сказанное имеет не только теоретическую, но и практическую ценность. От того, кто является законодательным органом, зависит определение сущности каждой из палат российского парламента. Принято считать, что закон должен приниматься органом, который представляет интересы как можно большей части населения. Именно поэтому законодательные функции возлагаются на коллективные, а не единоличные органы власти, т.к. первые являются более представительными (хотя единоличные органы власти также представляют интересы населения). Соответственно, если воспринимать как законодательный орган только Федеральное Собрание, а не Государственную Думу, не Совет Федерации в отдельности, то в этом смысле порядок формирования каждой из палат должен зависеть друг от друга, но при этом не обязательно, чтобы Государственная Дума или Совет Федерации в одиночку представляли интересы всего народа. Если же относиться к палатам как к законодательным органам, то в каждой из них должно достигаться представительство максимально широких слоев населения.

Оговоримся, что требование максимального представительства относится не только к законодательной функции, ведь роль парламента (и его палат) не сводится исключительно к участию в законодательном процессе. Например, и Государственная Дума, и Совет Федерации являются нормотворческими органами, т.к. принимают постановления по вопросам, отнесенным к их ведению Конституцией РФ. Они же в каком-то смысле осуществляют полномочия, которые по своей сущности относятся к исполнительно-распорядительной и судебной деятельности: обе палаты решают вопросы кадровой политики высшего уровня, Государственная дума объявляет амнистию, Совет Федерации участвует в решении военных вопросов (использование вооруженных сил за рубежом, введение военного положения) и т.д. Не стоит игнорировать и роль отдельных парламентариев в таких вопросах: не всегда есть смысл реагировать на ситуацию всей палате, достаточно бывает одного депутатского запроса, для того чтобы проблема была разрешена.