Файл: Роль и место Федерального Собрания Российской Федерации в системе высших органов власти (Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации: общие положения, роль и место).pdf

Если структура парламента - Федерального Собрания - определена однозначно в Конституции РФ ^[2], то структура Совета Федерации обозначена лишь в самом общем виде: "Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации и его заместителей, образует комитеты и комиссии, участвует в формировании Счетной палаты" (ст. 110 Конституции РФ). А Регламентом Совета Федерации предусмотрены и иные вспомогательные структуры Совета Федерации (например, Совет палаты, Аппарат Совета Федерации), играющие значительную роль в его деятельности.

В Регламенте Совета Федерации (п. 3 ст. 3) указывается, что данный государственный орган формируется и структурируется по непартийному принципу, также члены Совета Федерации не создают фракции и партийные объединения. Между тем чаще всего члены Совета Федерации являются одновременно и членами конкретной политической партии.

1.2 Полномочия и функции Федерального Собрания Российской Федерации

Важнейшей характеристикой является объем полномочий верхней палаты: осуществление власти; законодательные, представительские и контрольные полномочия; привлечение к ответственности определенных Конституцией РФ должностных лиц и государственных органов; легитимация власти и иные полномочия. Сфера деятельности Совета Федерации как общенационального органа власти определена в ст. 102 Конституции РФ: утверждение изменения границ между субъектами РФ; утверждение указа Президента РФ о введении военного, чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ; назначение выборов Президента РФ; отрешение Президента РФ от должности; назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ; назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ и заместителей Генерального прокурора РФ; назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

Относительно объема полномочий Совета Федерации существуют различные мнения, нередко диаметрально противоположные. Так, считается, что раз данные вопросы одновременно отнесены и к ведению Президента РФ, то "это означает, что Совет Федерации разделяет ответственность с главой государства за осуществление политического курса в важнейших областях жизнедеятельности страны, таких как обеспечение: государственного суверенитета и территориальной целостности, конституционной и общей законности, правопорядка, стабильности федеративных и межнациональных отношений, а также политико-территориального устройства России" ^[3]. Кроме того, полномочия, связанные с принятием решения о назначении выборов Президента РФ и отрешении его от должности, показывают, что верхняя палата российского парламента имеет определенные рычаги воздействия на институт президентской власти.

Существо другого мнения сводится к следующему. Факт функциональной связанности значительной части полномочий Совета Федерации с полномочиями Президента РФ характеризует верхнюю палату в большей степени как координационный, нежели законодательный и представительный орган власти. И лишь осуществление полномочия утверждения изменения границ между субъектами РФ позволяет рассматривать Совет Федерации как палату, представляющую субъекты РФ. А полномочия по импичменту - это единственная и не очень востребованная в силу объективных и субъективных причин возможность влиять на формирование исполнительной власти.

Мы полагаем, что полномочия Совета Федерации в Конституции РФ прописаны в недостаточном объеме, как и функции.

Функции. Сущность и социально-правовая природа любого структурного элемента парламента наиболее полное выражение находят в его функциях. Совету Федерации в функциональном отношении свойственны все функции, типичные для современного парламента как такового: представительная, законодательная, контрольная, непосредственного участия в управлении делами государства и т.д. Однако в Конституции РФ говорится о Совете Федерации лишь как о представительном и законодательном органе ^[4]. В этой связи согласимся, что с целью повышения роли Федерального Собрания, "прежде всего, в ст. 94 Конституции РФ предпочтительно перечислить все функции Федерального Собрания как парламента России - функции народного представительства, законодательной власти, парламентского контроля, участия в формировании государственных органов, в обсуждении и решении важнейших вопросов государственной жизни" ^[5].

Представительская функция. Совет Федерации, являясь общефедеральным органом, весьма своеобразно выполняет представительскую функцию. Он реализует представительство, с одной стороны, субъектов РФ на федеральном уровне, а с другой - Российской Федерации в ее субъектах. С этим связаны две специфические функции Совета Федерации. Совет Федерации выполняет координирующую роль в системе федеративных отношений. Это направление деятельности Совета Федерации не только основано на Конституции РФ и федеральном законодательстве, но и отражает сложившуюся парламентскую практику. В принципе Совет Федерации может осуществлять федеральную интервенцию, однако пределы, формы и средства ее осуществления нуждаются в дополнительном изучении.

Дуалистичность Совета Федерации проявляется и в том, что он реализует функции, с одной стороны, общенационального государственного органа, а с другой стороны, функции территориального представительства интересов субъектов РФ. В этом отношении Совет Федерации - "палата российских регионов", посредством которой субъекты РФ через своих представителей принимают участие в управлении страной и решают задачи устранения разногласий между федеральным центром и субъектами РФ и обеспечения участия регионов в выработке федеральной политики.

Специфика представительства регионов в общероссийской верхней палате не закреплена в Конституции РФ, что расходится с парламентской практикой других передовых стран мира. Так, в ст. 24 Конституции Франции указывается, что Сенат обеспечивает представительство территориальных коллективов Республики; испанский Сенат в соответствии со ст. 69 Конституции этого государства является палатой территориального представительства ^[6]. Поэтому было бы логично внедрить данную практику и в Основном Законе нашей страны в отношении Совета Федерации.

Законодательная функция. Безусловно, в компетенции Совета Федерации наиважнейшими являются полномочия, относящиеся к законодательной функции, которые включают в себя: рассмотрение предложений о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ; принятие поправок к гл. 3 - 8 Конституции РФ в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона; одобрение федеральных конституционных законов и федеральных законов ^[7].

В литературе в зависимости от значимости решений верхних палат для дальнейшей судьбы законов эти палаты часто подразделяют на "слабые", "сильные", "умеренные". "Слабая" верхняя палата имеет лишь право отлагательного вето. Принято считать, что Совет Федерации наделен "слабыми" полномочиями в отношении всех федеральных законов, так как вето Совета Федерации на такие законы может быть преодолено Государственной Думой квалифицированным большинством голосов. Совет Федерации лишен права самостоятельно изменять текст закона, принятого Государственной Думой, и должен принять лишь одно из двух решений: одобрить закон, после чего он считается принятым парламентом в целом, либо отклонить его. Между тем Совет Федерации является "сильной" палатой в отношении федеральных конституционных законов. Его одобрение является обязательным при принятии Федеральным Собранием решений о внесении поправок к Конституции РФ, а также федеральных конституционных законов. Кроме того, с Советом Федерации приходится считаться при повторном принятии федеральных законов, отклоненных Президентом РФ. Преодолеть вето Президента РФ можно лишь совместными усилиями обеих палат Федерального Собрания.

Специфично и то, что имеются "хронологические" ограничители законодательного процесса Совета Федерации, ведь Государственная Дума при рассмотрении законопроекта не связана никакими конституционными сроками, в отличие от сроков, прописанных Конституцией РФ для Совета Федерации. Да и сами законопроекты, поступающие от Совета Федерации, не имеют никаких преимуществ. В этой связи следует обратить внимание на предложение П.Н. Кириченко о том, чтобы "законодательным инициативам Совета Федерации, особенно по предметам совместного ведения, может быть придан специальный статус, предполагающий обязательное и первоочередное их рассмотрение. Одновременно с этим должны быть решены вопросы правовой регламентации законодательных инициатив членов Совета Федерации" ^[8].

Контрольная функция. Данная функция никак не прописана в Конституции РФ, но подразумевается, что она реализуется при осуществлении законодательной и представительной функций. Совет Федерации незначительным образом представлен и в бюджетном процессе: "Хотя ст. 164 Бюджетного кодекса РФ и включает его в число участников бюджетного процесса наряду с Президентом РФ, Государственной Думой и другими, но реальное его участие в осуществлении предварительного, текущего и последующего финансового контроля бюджетное законодательство не предусматривает" ^[9].

Имеется мнение, что Конституция РФ нуждается в трех новых главах, "одна из которых должна быть посвящена "Парламентскому контролю", и отражать она должна меры по обеспечению соблюдения Конституции, противодействию злоупотреблению властью, коррупции, совершенствованию правоприменения"^[10]. Такая позиция имеет право на существование и дальнейшее обсуждение, но точно одно - усиление контрольной функции Совета Федерации необходимо. Здесь можно сказать и о том, что "расширение форм парламентского контроля и проведение парламентских расследований расширяет спектр влияния гражданского общества" ^[11].

1.3 Порядок формирования. Отношения с Государственной Думой.

Положения о порядке формирования Совета Федерации включают в себя проблему количественного и качественного представительства интересов субъектов РФ. В Конституции РФ первоначально (1993 - 2014 гг.) была представлена формула формирования Совета Федерации: "по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти". В 2014 г. был принят Закон, изменяющий порядок формирования Совета Федерации, что потребовало внесения поправки в ст. 83 Конституции РФ: Президент РФ назначает и освобождает представителей Российской Федерации в Совете Федерации^[12]. Статья 95 Конституции РФ была дополнена: в Совет Федерации входят и представители Российской Федерации, назначаемые Президентом РФ, число которых составляет не более 10% от числа членов Совета Федерации - представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Таким образом, Президенту РФ дано право делегировать 17 членов Совета Федерации - представителей Российской Федерации и защитников ее интересов, а не лично Президента РФ. Однако в настоящий момент данная правовая норма еще не получила своего практического воплощения, что также придает специфичность Совету Федерации.

Проанализируем первоначальную формулу, поскольку и по настоящее время она действует. Прежде всего скажем, что представительство от исполнительной ветви власти не вполне согласуется с принципом разделения властей, так как ст. 10 Конституции РФ гласит, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а ст. 16 Конституции РФ устанавливает, что никакие положения Конституции РФ не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации.

В.И. Фадеев предлагал продумать возможность обязательного представительства от органов местного самоуправления в Совете Федерации (например, один представитель от субъекта Федерации представляет законодательную и исполнительную власти, а другой - муниципальные образования)^[13]. Думается, что такая позиция не совсем верна: местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти Российской Федерации, а также возникнет вопрос о конкретном представителе от муниципалитетов, да и масштаб представителя всего региона подразумевает под собой степень осознания нужд субъекта Федерации. В этом смысле интерес представляет модель Федеративной Республики Германия, в которой в Бундесрат входят премьер-министры правительств земель ^[14].

Вопрос о порядке формирования Совета Федерации актуален с начала функционирования данного органа власти ^[15], так как выбранный порядок определяет субъектный характер представительства регионов в "палате регионов", а соответственно, и эффективность и качественную сторону функционирования. Сам порядок формирования менялся неоднократно, и на данный момент применяется своеобразная система: "назначаемая с элементом участия в выборах". Кандидаты в губернаторы во время своей избирательной кампании одновременно представляют трех претендентов на пост члена Совета Федерации, одного из которых победитель на губернаторских выборах сможет впоследствии назначить сенатором. В случае досрочного прекращения полномочий сенатора его место сможет занять другой кандидат из губернаторского списка ^[16]. Представителем от законодательного органа субъекта может быть только депутат регионального законодательного органа, избранный в этот законодательный орган гражданами субъекта, т.е. прошедший выборы. Опять специфичная черта. Кроме того, существует и Государственный Совет - параллельный внеконституционный орган со сходными функциями, но в губернаторском составе.