Файл: Теория и практика разделения властей.pdf

2 Некоторые проблемы реализации принципа разделения властей

2.1 Независимая судебная власть как гарантия успешного функционирования системы разделения властей

Разделение властей выглядит столь убедительно, что его записали в число непременных признаков и отнесли даже к необходимым условиям конституционной демократии [26, 30].

Конечно, демократия невозможна без независимых судов, и если искать разделение властей лишь в судебной независимости, то оно и в самом деле было бы непременным свойством демократии. Однако суд, совершаемый по закону «невзирая на лица», подобно греческой Фемиде или римской Юстиции, - принадлежность не одной лишь конституционной демократии [13,71]. Неверно сводить независимость судов к полезному разделению труда, равно как и к разделению властей. Не исключая этих оснований, в основании судебной независимости нужно видеть, прежде всего, служение праву, ни к чему иному не сводимое. Лишь в таком служении правосудие не зависит ни от кого, включая само государство. В сущности, вернее, чем разделение властей, независимость судов обеспечивает исторически сложившаяся независимость судейского сословия и даже сообщества юристов в целом, объединенных в своего рода касту, обособленную от политиков и администраторов, сплоченную на почве профессиональной общности и корпоративных интересов, дисциплинированную правилами собственной этики.

Как идеал беспристрастный суд был известен задолго до Дж. Локка, Ш.-Л. Монтескье, американских «отцов-основателей» и прочих приверженцев идеи разделения властей. Идеал, конечно, недостижим и как состояние недействителен, но обладает достоверностью как цель и движение к ней. А в этом смысле беспристрастное правосудие не чуждо даже абсолютной монархии, которая разделения властей не знает [16,99]. Независимость суда хотя и входит в систему разделения властей, но не маркирует ее как признак, свойственный только ей. И заметим, что беспристрастный суд возможен даже без формального обособления судебной власти от прочих властей, столь необходимого в системе сдержек и противовесов. Палата лордов британского Парламента всю свою историю оставалась высшей судебной инстанцией, а должность лорд-канцлера вопреки началам разделения властей, вызывающе отрицая «сдержки и противовесы», соединяла права главы судебной системы, министра юстиции и главы Палаты лордов, позволяя, однако, правосудию оставаться независимым [4,105].

Разделение властей между политическими институтами государственной власти неубедительно, например, в ФРГ, где правительство и парламент друг от друга не обособлены, но едины на почве правящего парламентского большинства. Независимость немецкого правосудия внушительна, но, повторимся, беспристрастный суд разделения властей сам по себе не создает, не предопределяет его. Суд может в разделении властей участвовать, лишь если эта система образована «сдержками и противовесами» противопоставленных друг другу органов, владеющих, в отличие от судов, политическими, административными, финансово-бюджетными, внешнеполитическими полномочиями, правами назначать и увольнять, связанных электоральными обязательствами или служебной субординацией и наделенных вместе с тем свободой усмотрения, позволяющей действовать не только во исполнение закона, но и в силу целесообразности [12,114]. Немецкое разделение властей можно подозревать в двухпалатности федерального парламента, но и это спорно, если даже иные из немцев, почему-то отказывая бундесрату в звании верхней палаты, тем самым отрицают бикамерализм своего парламента. Тем более нет разделения властей в Великобритании, где Корона во власти решающим образом не участвует, права Палаты лордов угнетены в пользу прав Общин, а те, в свою очередь, политически едины с кабинетом в силу партийной солидарности министров и парламентского большинства. Сказанное действительно более или менее для всех форм правления, основанных на политическом верховенстве парламента. В самом деле, о каком разделении властей говорить в парламентской форме правления, если в ее основу положено верховенство парламента (а у англичан - даже парламентский «суверенитет» с отрицанием судебного контроля над актами парламента)? И позволяет ли логика совместить политическое верховенство одного из органов государственной власти с разделением властей, где тот же орган должен быть поставлен в систему других органов, сопоставимых с ним по влиянию и оттого способных быть ему противовесом, сдерживать его в принятии решений?

Но, вероятно, скажут, возражая: как отрицать разделение властей, когда разные органы власти выполняют разный труд? Разделение властей, однако, не в том состоит, что институты государственной власти выполняют разные административно-политические работы, а в том, что сопоставимые друг с другом органы государства актуально или хотя бы потенциально между собой разобщены и в силу этого могут соперничать, не имея один над другим постоянного преобладания, подобного тому, какое имеет парламент над правительством в парламентских республиках или монархиях [24,67]. Примечательно, что даже классики разделения властей по-разному определяли титулы и компетенцию умозрительно разъединяемых властвующих институтов - Дж. Локк, Ш.-Л. Монтескье и другие патриархи этой теории сходились, конечно, в том, что в разделении властей участвует законодательная власть, но в остальном говорили об исполнительной международной, просто об исполнительной власти, включая и власть судебную, о федеративной и о других властях [30,89]. Иначе говоря, если теорию разделения властей не опровергает разноголосица в предметах властного ведения или в наименованиях участников этой системы, значит, главное не в том, по каким делам и органам разделение проведено, а в том, чтобы оно установилось само по себе, разобщая институты власти и полномочия.

Если бы разделение властей исчерпывалось полезным разделением труда в области публичной власти, то его можно было бы найти везде, даже в абсолютной монархии или в государственности советского типа, которая, поддерживая принципы единства и полновластия советов, позволяет ведать составлением и принятием законов, административными и судебными делами разным властвующим учреждениям. И напротив, если бы разделение властей состояло именно в строгом распределении законодательных, исполнительных и судебных дел, оно осталось бы выдумкой, ибо даже в «классике» разделения властей парламенту достаются не только правотворческие, но, что, может быть, важнее, финансово-бюджетные права, полномочия вводить налоги, контрольные и отчасти административные и юрисдикционные полномочия; исполнительная же власть не только исполняет законы, но и принимает нормативные акты - в дополнение к законам или даже в конкуренции с ними, проектирует бюджет и львиную долю парламентских законов, притом что ее законопроекты имеют выдающиеся преимущества перед законодательными начинаниями самих депутатов. С другой стороны, в дела внешней политики, отведенные, казалось бы, исполнительной власти, парламент вмешивается столь заметно, что и эти прерогативы теряют свою исключительность. Иначе говоря, функциональное распределение законодательного, административного и юрисдикционного труда лишь намечает разделение властей, причем приблизительно и условно, но не определяет его.

Случается, и нередко, что и суды, разрешая разные виды дел, образуют разобщенные юрисдикции. Это, однако, едва ли создает между ними систему разделения властей. В отличие от нее соперничество юстиций в общем не определяет собой судоустройства и не объясняет его, не предрешает само по себе и в то же время не пресекает независимость судов. Конкуренция судов, конечно, встречается, но главным образом как обстоятельство, осложняющее правосудие. Эта конкуренция не образует гарантий гражданской свободы уже потому, что суды, когда они независимы, гражданской свободе, в общем, и не угрожают, особенно в сравнении с политическими и административными властями, которым время от времени «мешают» как права человека, так и судейская независимость. Суды, как бы ни распределились их юрисдикции, предназначены отправлять правосудие разных видов и в принципе не вправе соревноваться друг с другом за власть [14,34]. Иначе говоря, давая пример функционального распределения юрисдикционных работ, специализация судов доказывает, что не всякое разделение полномочий и прав между органами власти имеет целью пресечь монополизацию власти и, главное, дает тот же эффект, какой дает собственно разделение властей.

Разделение властей, со своей стороны, допускает смешение занятий, поскольку не к тому предназначено, чтобы свести «ветви» власти в дружной работе под общим началом, а для того, чтобы не позволить власти собраться в одном из ее институтов и образовать в нем прочное властвующее единство [25, 10].

Главный смысл такого разобщения в том и состоит, чтобы препятствовать устойчивой концентрации власти, которая оттого угрожает свободе, что монопольно властвующие лица и общности действуют бесконтрольно, когда нет сопоставимых им и способных с ними состязаться субъектов. Постановлением от 14 января 1992 г. № 1-П-У Конституционный Суд РСФСР дисквалифицировал Указ Президента РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 289 «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР», учреждавший в России единое силовое ведомство. Суд посчитал, что даже в пределах исполнительной власти «разделение и взаимное сдерживание служб государственной безопасности и внутренних дел обеспечивает конституционный демократический строй и является одной из гарантий против узурпации власти» [26,82]. С этим утверждением Суд связал как «невозможность совмещения в одном органе государственного управления функций обеспечения государственной и общественной безопасности», так и «необходимость отделения оперативно-розыскных служб от следственного аппарата и организационного выделения следственного аппарата из структур прокуратуры, МВД и АФБ (КГБ)» [26, 83].

Оставить американскую конституцию в ее первоначальном виде без Билля о правах было, в общем, не ошибкой, но в известном смысле намеренным решением, ибо «отцы-основатели» главную угрозу свободе видели в «тиранической» власти, а гарантией прав считали не их декларацию, а разделение властей [14,115]. Они не слишком ошибались, судя по тем режимам, что украшены пышными каталогами свобод, но не в силах себя удержать от их попрания. Основы конституционной демократии США получили из Англии, которая до недавнего времени не имела декларации прав и обзавелась ею не столько по необходимости, сколько ради приличия, чтобы не смущать других участников Европейского союза - более успешных в демократической декларативной словесности, чем в практическом конституционализме [30,95].

Останься разделение властей главной или единственной гарантией демократии, ее судьба была бы печальна. Демократию обеспечивают разные гарантии, способные не только дополнить разделение властей, но даже возместить его отсутствие. Если условие демократии в том, чтобы пресечь монополию на власть, то исполнить его может в известной мере распределение полномочий между центром и составляющими государство частями: федерализм, местное самоуправление, территориальная автономия при удобных условиях способны дать своего рода территориальное разделение властей как в отсутствие институционального разделения, так и наряду с ним. Еще важнее многопартийность, где оппозиция способна противостоять правящей партии или коалиции, в особенности же те (бинарные) партийные системы, в которых две влиятельные партии или коалиции сменяют у власти и взаимно контролируют друг друга. Многопартийность, тоже не мешая установиться прочному господству, делит власть между партиями, но только не в политическом пространстве, а во времени, давая оппозиции сменить правящую партию или, по крайней мере, реально угрожать ей падением. Это не просто аналог разделения властей, который возможен в комбинации со «сдержками и противовесами». Многопартийность, обеспечивающая реальную конкуренцию сопоставимых друг с другом партийных соперников, образует не факультативное, но, в отличие от «сдержек и противовесов», необходимое условие конституционной демократии [17,67].

Изложенное имеет заметное значение в конституционном правосудии, поскольку способно влиять на суждения, полагаемые в основание актов конституционной юстиции.

Во-первых, разделение властей между органами государства действительно представляет собой одну из гарантий конституционной демократии. Политическая же общность парламента и правительства в парламентских формах правления конституционной демократии не противопоказана, но не создает ее гарантий и даже провоцирует министериализм (преобладание правительства - министров, назначаемых из партийных лидеров и функционеров парламентского большинства) [17, 68]. При известных обстоятельствах это позволяет авторитарным премьерам, господствуя над парламентским большинством, монополизировать власть. «Парламентская тирания», не ограниченная властвующим главой государства, известна не только в отвлеченных угрозах, но и в действительном их осуществлении [17,69]. Об опасности такой тирании «отцы-основатели» США говорили не только уверенно, но и небеспричинно, если вспомнить популизм легислатуры Род-Айленда, британские эксцессы революционного парламентаризма, не говоря уже о кровавом якобинском Конвенте. И не забудем социалистическую государственность с полновластием представительных органов, как и парламентское большинство, которое при обессилевшем президенте П. фон Гинденбурге сделало А. Гитлера полновластным канцлером, а Б. Муссолини - столь же полновластным премьер-министром.

Во-вторых, политическое разделение властей с участием парламента, главы государства и правительства - это условие важное, но не единственное и даже не обязательное для демократии. Демократии жизненно нужны независимое правосудие и межпартийное соперничество, чтобы она не обратилась в морально-политическое единение, где вместо покорности праву и взамен его верховенству господствуют свободное от права единовластие, беззаконное и всегда объясняемое благом народа и государства. Первым актом Гитлера был Декрет «Об охране народа и государства», который ради интересов нации, конечно, «приостановил» действие положений Веймарской конституции о правах граждан [27,119].

В-третьих, само по себе формальное разделение институтов высшей государственной власти авторитарного режима не исключает, если правящее лицо и возглавляемое им сообщество контролируют условно разобщенные органы государственной власти, т.е. не участвуют в «сдержках и противовесах» в качестве одной из весовых единиц, а управляют всей их системой. Тогда разделение властей проявит себя лишь в ритуальном смысле, оставляя демократические свои ресурсы на будущее, которое, быть может, и не наступит.