Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития ( Основы местного самоуправления ).pdf

На это обратил внимание в своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2002 года Президент России В.В. Путин, отметив, что федеральная власть в течение длительного времени практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления и в конечном итоге это непосредственно сказывается на уровне жизни населения в российских городах и селах.

Согласна с мнением исследователей и ученных, что одним из источников сложившейся ситуации является низкое качество законодательной базы местного самоуправления. Федеральный закон о местном самоуправлении и соответствующие акты субъектов Федерации до сих пор согласовываются как с реальным состоянием местного самоуправления, так и друг с другом.

Кроме того, одной из проблем местного самоуправления остается недостаточность его собственной доходной базы. Именно с местных органов власти население спрашивает и за исполнение федеральных, и за работу ЖКХ, и за качество питьевой воды, и очень многое другое. В.В Питин так же отметил: «При этом государственная власть - учитывая расходные полномочия муниципалитетов - могла бы обеспечить им долгосрочные нормативы отчислений от регулирующих налогов» России надо быть сильной. Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2006. 19 апреля.

Несмотря на признание муниципальной реформы в качестве приоритетного направления деятельности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, переход к новой конституционной модели местного самоуправления в нашей стране затянулся. До сих пор

17

существуют проблемы в сфере правового обеспечения деятельности в качестве основных причин, сдерживающих развитие местного самоуправления в Российской Федерации, Б.Р. Панкин, например, называет:

- недооценку, недопонимание, а нередко и ошибочное представление о самой сути местного самоуправления, его чрезвычайной важности в деле демократических преобразований всего российского общества. В значительной мере именно этим обстоятельством можно объяснить инертность, пассивность населения, образующего местные сообщества, в организации эффективного местного самоуправления в муниципальных образованиях России;

- низкий уровень научного и методического обеспечения местного самоуправления. Что проявляется в отсутствии целостной теории местного самоуправления как системы научных знаний, которые акцентировали свое внимание на проблемах территориальной самоорганизации населения. Недостаточным представляется и уровень методического обеспечения работ по организации местного самоуправления, формированию и применению регламентирующих и обеспечивающих функционирование местных органов власти документов. Нарабатываются рекомендаций по разработке и реализации местной социальной, экологической, экономической, кадровой, научно-инновационной политики. Малочисленность необходимых научных рекомендаций вносит в местное самоуправление значительный субъективизм и приводит к ошибкам в процессе его осуществления;

- отсутствие у местных органов власти опыта самостоятельного хозяйствования в системе рыночных отношений. На сегодняшний день многие руководители на местах придерживаются иждивенческой позиции, не владея стимулирующими методами управления, связывая перспективы подъема экономики своего муниципального образования в первую очередь с увеличением объемов бюджетного финансирования, а не с возможностью «зарабатывания» собственных средств. Не имея опыта создания

18

муниципальных финансово-хозяйственных структур и в то же время худо-бедно существуя за счет государственных дотаций, многие муниципалитеты не признают значение формирования предпринимательской среды в качестве реального способа подъема экономики и решения местных проблем, что я вижу на примере нашего муниципалитета МО «Городской округ Ногликский»;

- отсутствие реальной ответственности государственных должностных лиц за превышение своих полномочий, а федеральных органов власти - за несоблюдение провозглашенных в некоторых государственных актах гарантий местного самоуправления в Российской Федерации, комплекс неподотчетности у некоторых руководителей местного ранга за свои ошибочные действия; явно недостаточное использование зарубежного и прошлого отечественного опыта муниципального строительства, а также передовых технологий организации местной власти, применяемых сегодня в некоторых регионах России.

Я согласна с мнением Л.В. Гильченко, что формированию эффективной системы местного самоуправления в нашей стране препятствуют такие факторы, как:

- недостаточность на федеральном уровне единой общегосударственной концепции реформирования местной власти на принципах самоуправления. Любая реформа в государстве должна иметь четко обозначенную цель, стратегию и тактику ее достижения, этапы реформирования, определение общественно-правовых механизмов и социальных групп, заинтересованных в проведении реформы и способных этими механизмами воспользоваться. В этом отношении статьи Конституции России, посвященные вопросам организации местного самоуправления, могут рассматриваться как конечная цель. Программу государственной поддержки местного самоуправления, также можно считать скорее предварительными обязательствами федеральных органов государственной власти, чем стратегией реформы.

19

В связи с разработкой единого нормативного документа, определяющего все элементы реформы, деятельность различных структур, которые занимаются вопросами организации местного самоуправления в Российской Федерации, слабо скоординирована, фрагментарна и зачастую взаимопротиворечива;

- некое сопротивление реформам отдельных чиновников государственных органов исполнительной власти. Условно объединяя их в две группы, к первой можно отнести государственных служащих среднего уровня ряда федеральных министерств и ведомств - прежде всего тех, в принципах работы предполагающих в ходе реформы некоторые изменения. Наибольшее противодействие эта группа оказывает на этапе разработки нормативных документов, направленных на реализацию соответствующих федеральных законов через компетенцию их министерств и ведомств. Ко второй группе можно отнести руководителей органов государственной власти ряда субъектов Российской Федерации. В основе их сопротивления лежит не просто желание сохранить определенный объем властных полномочий, но, реальное обладание и распоряжение собственностью, т.е. самый сильный стимул сопротивления - экономический интерес. Этому способствует сегодняшняя практически полная утрата федеральным уровнем контроля как административного, так и экономического за распоряжением государственной собственностью и ресурсами в субъектах Федерации, не говоря уже о влиянии на политические процессы в регионах.

Согласна с Н.А. Емельяновым, который к данному списку относит еще и низкий уровень политической культуры населения, отмечая, что большинство российских избирателей пока еще недостаточно активны и мало посвящены в систему властных отношений, сложившуюся в современной России. Поэтому, с одной стороны, они часто предъявляют завышенные требования к органам местного самоуправления, будучи искренне уверенными в том, что именно местная власть должна решать все

20

их проблемы, а с другой - не разбираются в своих правах, не умеют, как правило, их защищать и не осознают своей контролирующей роли по отношению к местным органам власти».

Коротко можно сформулировать проблемы действующей системы местного самоуправления одной фразой: «недостаточно финансов, демократии и ответственности». При этом:

- превышение расходов местного самоуправления над доходной базой местных бюджетов;

- чрезмерный объем нефинансируемых государственных полномочий, которыми наделено местное самоуправление, перегрузка местных бюджетов нефинансируемыми федеральными и региональными мандатами. Так приведу пример нашего муниципалитета, реализуя мероприятия программы основанных на местных инициативах предполагаются дополнительные средства с бюджета МО «ГО Ногликский» на содержание вновь построенных объектов в рамках этой программы;

- отсутствие эффективных механизмов общественного и государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.

Проработка и предотвращение вышеназванных причин - это задача проводимых в стране реформ местного самоуправления. Местную власть чаще всего порицают за то, что в решении простейших вопросов жизнеобеспечения, например, водоснабжение, ремонт канализации, получение необходимой справки и тому подобное со стороны органов местного самоуправления проявляется пассивность, инертность, неповоротливость. Это, я считаю, происходит не столько по вине чиновников, а из-за сложной и неэффективной системы управления, и получения государственных услуг в которой они вынуждены работать.

Приведу пример из деятельности нашего муниципалитета. Глава администрации села Ныш имеет должность консультанта администрации МО

21

«ГО Ногликский» и когда происходит «нештатная» ситуация, где необходимо срочно предпринимать меры для решения проблемы, иногда не может единовластно принять решение. Он - муниципальный служащий, поэтому в принятии решений он связан мнением своего руководителя, который находится от него за пятьдесят километров. Более того, даже если глава сельской администрации проявит необходимую инициативу и самостоятельность, он упрется в другую проблему - отсутствие источников финансирования, что и наблюдается в приведенном мной примере. У него нет собственного бюджета. Результат - проволочки в решении самых элементарных вопросов, недоверие населения к власти. Как отмечал Президент РФ В.В. Путин, выступая в 2004 г. на сессии конгресса муниципальных образований РФ Российская муниципальная практика. 2007. № 1., еще десять лет назад Конституция Российской Федерации четко определила гарантии и основы местного самоуправления как самостоятельного института власти в стране. Нашим стратегическим ориентиром оставалась и остается сильная и дееспособная местная власть. Однако, как мы видим, достичь эту цель на практике оказалось гораздо сложнее, чем ее заявить. Нужно учиться работать принципиально в иных условиях, формировать новые действенные механизмы, анализировать и быстро преобразовывать собственный опыт, ведь многое становится понятным только когда приступаешь к практической работе.

Чтобы преодолеть препятствия, мешающие развитию местного самоуправления и приближению его к населению, должна быть проделана большая работа. Так, например, в Сахалинской области второй год реализуются проекты основанные на местных инициативах. Выделяются определенные средства под реализацию выбранных местным населением посредством голосования на всеобщем собрании мероприятий по благоустройству территории проживания. Это позволяет населению непосредственно самим участвовать в управлении, выборе и решении

22

наиболее важных первостепенных проблем на территории проживания.

Важно отметить то, что руководство государства проводит разбор законодательных завалов, определяясь с правами и обязательствами муниципалитетов, совершенствует законодательную базу, вплотную подходя к решению вопросов муниципальной собственности и финансовой обеспеченности, тем самым убирая проблемы противостояния местной и региональной властей, хотя полностью решить эту проблему пока еще до конца не удалось.

Для того чтобы цели муниципальных реформ были достигнуты, надо всем уровням власти в самое ближайшее время приложить серьезные усилия в направлении укрепления организационно-правовых и экономических основ местного самоуправления. Осмелюсь предположить что, даже самая идеальная нормативная база сама по себе не является гарантом создания эффективной системы местного самоуправления. Для того чтобы конституционное право населения на осуществление местного самоуправления получило реальное воплощение, требуются предпосылки не только законодательного характера. Помимо этого, на мой взгляд, необходимы:

1. Наличие желания в осуществлении права на местное самоуправление, т.е. активное участие в процессе организации местного самоуправления населения (в моем примере о инициативном бюджетировании просматривается небольшой нюанс – население, принимая участие в выборе проектов, должны отчислить свои денежные средства, то есть принять участие в бюджетировании проектов в размере одного процента от стоимости проекта, что может привести к апатии в принятии участия в подобных проектах).

2. Наличие организационных структур, созданных населением для решения местных вопросов, процедур прямого волеизъявления (собрания,

23

референдумы, конференции, сходы) и реальной зависимости от населения создаваемых им органов (выборы, различные формы общественного контроля).

3. Наличие возможности наличие экономических основ для обеспечения реальной самостоятельности населения и создаваемых им органов.

Все три вышеобозначенные составляющие находятся в настоящее время продолжают находиться в процессе формирования. В вопросах формирования эффективной экономической базы местного самоуправления реальные результаты минимальны потому, что проблемы экономического характера являются основным фактором, который сдерживает развитие местного самоуправления. Согласна с ученными, утверждающими, что сегодня основные усилия парламента и правительства должны быть направлены на завершение формирования экономических основ местного самоуправления, являющихся гарантом обеспечения финансово-хозяйственной самостоятельности местных органов власти.