Файл: Соотношение системы права и системы законодательства ( Общие понятие системы права и системы законодательства, и их соотношение ).pdf

Поэтому вертикальная структура отечественного законодательства представляет собой систему нормативно-правовых актов Российской Федерации; от законов, принятых высшими представительными органами государственной власти (прежде всего Конституции) до нормативных актов местных органов власти и управления, а также актов нормативного характера локального значения (учреждений, организаций), изданных в пределах предоставленных полномочий.

Находясь еще в самой начальной стадии восстановления прав закона как реального, а не сугубо формального источника права. На пути этого восстановления сейчас выявился ряд проблем, правильная постановка и разрешение которых будет способствовать возрождению роли закона в отечественной правовой культуре.

Законодательство в широком смысле - система нормативно правовых актов. В России среди нормативно-правовых актов высшей юридической силой обладают законы. Поэтому понятие законодательства имеет и узкую трактовку. В собственном смысле слова законодательство - совокупность законов, принятых органами народного представительства или непосредственно самим народом (на референдуме).

Глава 2.Практические методы реализации права на примере субъектов Российской Федерации

2.1. Законотворчество субъектов Российской Федерации: стадии законодательного процесса

Законотворчество, как и всякое творчество, не только предполагает общую культуру законодателей, но и требует от них специальных знаний, навыков владения искусством формирования и формулирования законодательных актов. Эти знания в мировой юридической теории и практике именуются законодательной техникой, представляющей собой определенную систему требований при создании нормативных правовых правил, законов и подзаконных актов, их систематизации. Для того чтобы нормативный акт был действующим и эффективным, он должен отвечать определенным требованиям: соответствовать объему и характеру компетенции правотворческого органа, издающего данный акт, Конституции и законам Российской Федерации, актам федеральных органов исполнительной власти и отвечать основным правилам законодательной техники. Если акты не отвечают таким требованиям, они не могут быть реализованы в полной мере.^[6]

Ю.А. Тихомиров, характеризуя уровни правового развития, сравнивает регулируемые правом процессы с марафоном: «О праве говорят и пишут почти все, оно вознесено на вершину нашей общественной мысли. Но в реалиях нашей жизни право воспринимается и действует иначе — противоречиво и непоследовательно. Обилие правовых актов подчас создает иллюзии решения задач общества и государства, не отражая реальных периодов их развития. Остаются вне поля зрения правовые процессы, хотя правовой марафон — это не только старт (правопонимание и юридическое прогнозирование), но и длинный путь к финишу (правоприменению)».

Проиллюстрировать обильный характер принятия нормативных правовых актов на региональном уровне можно следующим примером.

В рамках масштабного реформирования российского законодательства, которым затрагиваются, прежде всего, взаимоотношения федеральных органов государственной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления: перераспределяются полномочия, источники их финансирования, уточняются механизмы и уровни правового регулирования отдельных общественных отношений и т.д., неизбежно появляется необходимость внесения существенных изменений в акты субъектов Российской Федерации, при этом количество принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов из года в год увеличивается.

Таблица 1.Рост нормативно-правовых актов на примере Ростовской области и Южного федерального округа

Приведенная в таблице тенденция по Ростовской области и Южному федеральному округу к росту нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, характерна для всей территории Российской Федерации, прежде всего это связано с динамикой изменения федерального законодательства.^[7]

Не все так оптимистично, по мнению профессора Ю.А. Тихомирова, который, описывая концептуальные подходы к вопросам нормотворчества, в том числе юридико-технического характера, указывает на необходимость увязывать программы законопроектных (нормативных) работ с программами и концепциями социально-экономического развития в качестве их правового обеспечения, при этом преамбулы должны содержать характеристику конкретных целей и новых правовых состояний, а не описаний известных задач правового регулирования, а тщательная разработка концепций законов, содержащих анализ и оценку предполагаемых правовых решений, возможна только на основе полного информационного обеспечения законопроекта.

Далее автор с сожалением констатирует: в непрерывном и сложном правовом развитии органы власти, организации действуют чаще всего «на финише», когда обнаружились правонарушения, когда для их устранения необходимы активные действия. Между тем и на «старте» правового развития возникают серьезные проблемы, затрудняющие процесс действия закона. Проекты законов нередко готовятся и вносятся поспешно, без глубоких обоснований. Базовые системообразующие законы долго не принимаются. Прежде всего, к таковым относятся проекты федеральных законов о нормативных правовых актах, о федеральных органах исполнительной власти, об административной юстиции и др. Огорчает недооценка социальной стороны законотворчества: мало проводится общественных обсуждений, гражданам недостаточно полно разъясняется смысл новых законов. А это снижает эффект восприятия и реализации правовых актов.^[8]

Законодательный процесс — это носящая официальный характер деятельность, в процессе осуществления которой то или иное лицо, во-первых, действует в качестве уполномоченного субъекта, а его действия, во-вторых, выступают в роли юридического факта, порождающего, в-третьих, определенное правоотношение между участниками этого процесса.

В литературе законодательный процесс характеризуют еще и как процедуру законодательного правотворчества или как сложную систему организационных действий (процедур), результатом которых является создание закона.

Проанализированы тексты основных законов (конституций и уставов), регламентов региональных парламентов, отдельных законов субъектов Российской Федерации Южного федерального округа — тех нормативных правовых актов, в которых определены правила и процедуры создания, принятия, обретения юридической силы законов субъектов Федерации.^[9]

Сразу оговоримся, что все эти документы соответствуют Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, в них реализованы все региональные полномочия, которые должны быть в этих нормативных актах. И в целом, по данным территориальных органов Минюста и прокуратуры России (органов, обеспечивающих контроль за нормотворческой деятельностью), нормативные базы этих субъектов соответствуют действующему в стране законодательству. Выявляются, конечно, различные противоречия в региональных нормативных документах, которые достаточно оперативно исправляются органами государственной власти субъектов.

Но есть ли четкое понимание задач и целей регионального нормотворчества, что и как должно быть урегулировано на уровне субъектов Российской Федерации, в том числе законами?

Какая должна быть оптимальная процедура создания законов субъектов Федерации, наиболее полно способная обеспечить права и законные интересы граждан? Должна ли быть эта процедура одинаковая для всех регионов России, или каждый из них может устанавливать свои, с учетом специфики субъекта Федерации?

Ответы на эти вопросы, к сожалению, можно найти только в теоретических работах, практика, т.е. нормативное их закрепление, порождает лишь дополнительные вопросы.

Поскольку целью настоящей работы является рассмотрение вопросов создания законов субъектов Российской Федерации, познакомимся со стадиями регионального законодательного процесса.

В современных работах он определяет стадии законодательного процесса следующим образом: 1) законодательная инициатива; 2) принятие подготовленного законопроекта в законодательном органе к рассмотрению и обсуждению; 3) принятие законопроекта; 4) официальное опубликование закона. Ю.А. Тихомиров указывает на шесть стадий: 1) прогнозирование и планирование; 2) внесение предложений о разработке законопроекта; 3) разработка концепции и подготовка законопроекта; 4) специальное и общественное обсуждение проекта; 5) рассмотрение и принятие; 6) опубликование закона и вступление его в силу. Некоторые авторы выделяют 1) инициирование проекта закона; 2) разработка проекта закона; 3) внесение проекта закона; 4) рассмотрение проекта закона; 5) подписание либо повторное рассмотрение закона; 6) опубликование закона; 7) внесение изменений в закон.^[10]

Применительно к федеральному уровню законодательного процесса О.Н. Булаков и И.Н. Рязанцев выделяют следующие его стадии:

а) подготовка законопроекта и внесение его в Государственную Думу (как форма реализации права законодательной инициативы);

б) обсуждение законопроекта в Государственной Думе Федерального Собрания РФ и последующее принятие либо полное или частичное отклонение;

в) одобрение Советом Федерации Федерального Собрания РФ принятого Государственной Думой закона либо его отклонение;

г) подписание закона либо его отклонение (наложение вето) Президентом РФ;

д)опубликование закона.

Кроме того, авторы выделяют несколько дополнительных стадий, связанных с отклонением Советом Федерации или Президентом принятого Государственной Думой закона:

а) обсуждение Государственной Думой поправок Совета Федерации к принятому Государственной Думой закону, их отклонение и принятие закона в прежнем виде либо принятие этих поправок;

б) обсуждение Государственной Думой поправок Президента в случае отклонения принятого Федеральным Собранием РФ закона, их отклонение и принятие закона в прежнем виде либо принятие этих поправок;

в) обсуждение Советом Федерации закона, который принят Государственной Думой способом, указанным в предыдущем пункте; его принятие, либо отклонение, либо отклонение вслед за Государственной Думой поправок Президента.

При этом Конституцией Российской Федерации установлен особый порядок для принятия федеральных конституционных законов, для изменения и дополнения Конституции. В частности, Конституция устанавливает, что принятие поправок или внесение изменений в Конституцию может быть проведено в двух формах: в отношении глав 1, 2 и 9 Конституции, в отношении остальных глав. Данный порядок не распространяется на изменение в Конституции названия субъекта РФ (ч. 2 ст. 65). Особый порядок установлен и для принятия федеральных конституционных законов.^[11]

По мнению Л.В. Дорофеевой, система законодательного процесса в субъектах Российской Федерации выглядит следующим образом.

Первая стадия — подготовка проекта закона. Эта стадия включает в себя следующие этапы (подстадии): 1) планирование законодательной деятельности; 2) формирование рабочей группы по подготовке проекта закона; 3) разработка концепции закона; 4) подготовка предварительного текста закона; 5) согласование и обсуждение проекта закона с заинтересованными государственными органами и организациями, а также возможное общественное обсуждение проекта; 6) подготовка окончательного текста закона, а также сопровождающих его документов и приложений.