Файл: Органы государственного управления (Теоретические аспекты органов государственного управления ).pdf

Таким образом, президент совершенно самостоятельно формирует правительство и в этот орган попадают только верные ему люди. Участие Госдумы в формировании правительства - это фикция, поскольку несогласие никаких политических последствий не влечёт (точнее - влечёт вредные для Госдумы последствия), а расклад сил в Госдуме никак не влияет на состав правительства [27, с. 280].

Госдума может выразить недоверие правительству (т.е. заявить о необходимости отправить его в отставку). Однако это опять же не влечёт никаких последствий. В первый раз президент может просто не согласиться с мнением Госдумы. А если Госдума выразит недоверие правительству дважды за три месяца, президент может не только проигнорировать мнение депутатов, но и распустить Госдуму (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ) [1]. Т.е. российский парламент опять же никак не влияет на отставку правительства (поэтому опущенный вниз большой палец на картинке сделан полупрозрачным). Более того - Конституция позволяет президенту наказывать депутатов, если те выразят недовольство работой правительства.

При этом президент может отправить правительство в отставку в любой момент, не спрашивая ни у кого разрешения (ч. 2 ст. 117 Конституции РФ) [1].

Таким образом, президент полностью контролирует правительство, поскольку единолично формирует этот орган, и единолично принимает решение о его отставке. В результате правительство проводит ту политику, которую хочет президент, а позиция парламента или других органов власти на этот процесс никак не влияет [27, с. 280].

В чём состоит вредность такой нормы? Казалось бы, раз президент избран народом, почему бы ему и не формировать правительство?

Однако, как бы парадоксально это ни звучало, даже избранный народом президент чаще всего не представляет большинство граждан.

Чтобы понять эту странную на первый взгляд мысль, рассмотрим ситуацию, когда в стране проходят одновременно парламентские и президентские выборы. Для простоты представим, что партии на парламентских выборах набирают столько же, сколько кандидаты от этих партий - на президентский выборах [10, с. 277].

Итак, проблема российской Конституции состоит в том, что она даёт одному человеку полный контроль над правительством. Президент может не принимать во внимание парламентское большинство, а формировать правительство лишь из членов своей партии и даже из своих друзей и родственников. В итоге работа этого органа отражает запросы не большинства избирателей, а всего лишь одного человека.

Небольшое изменение состоит лишь в том, что теперь министры разделены на две категории: главные и второстепенные. Главных министров (обороны, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, чрезвычайных ситуаций и т.п.) по-прежнему назначает президент по предложению председателя правительства. Сделать он это должен после консультаций с Советом Федерации, но ход и результат консультаций не имеют никакого значения. А второстепенных министров теперь будет утверждать Госдума по предложению председателя правительства. Но за президентом сохраняется право в любой момент отправить в отставку действующее правительство, так что волеизъявление Госдумы по-прежнему не будет иметь значения [10, с. 278].

Таким образом, даже после принятия поправок президент всё так же будет полностью контролировать работу правительства.

Президент и Совет Федерации. Совет Федерации - верхняя палата российского парламента (Федерального Собрания). Членов этого органа власти обычно называют «сенаторами».

Во многих странах мира, в том числе у нас, парламент разделён на две части («палаты»). Нижняя палата (в России - Госдума) избирается напрямую гражданами, чтобы представлять всё население страны. А верхняя палата обычно формируется несколько менее демократичным путём: чаще всего она включает представителей регионов, а к кандидатам предъявляют более высокие требования (например, по возрасту). В итоге верхняя палата в меньшей степени отражает предпочтения граждан, что делает её более консервативной и менее политизированной [15, с. 78].

Главная роль верхней палаты парламента - быть дополнительным фильтром, сдерживающим слишком радикальные предложения нижней палаты. Как правило, она может проголосовать по поводу любого закона, принятого нижней палатой. И если верхняя палата отклоняет подобный закон, он либо не принимается, либо отправляется в нижнюю палату на повторное рассмотрение. Кроме того, верхняя палата парламента может назначать отдельных должностных лиц (например, в России - судей высших судов) [15, с. 78].

По российской Конституции Совет Федерации должен выразить своё мнение и проголосовать по поводу принятия некоторых наиболее важных законов (например, о федеральном бюджете). Кроме того, он может принять на рассмотрение любой закон, принятый Госдумой. Если Совет Федерации проголосует против, депутаты Госдумы могут собраться и проголосовать ещё раз. Если 2/3 депутатов Госдумы вновь проголосуют «за», тогда закон считается принятым, несмотря на мнение Совета Федерации (ч. 5 ст. 105 Конституции РФ). Предполагается, что таким образом защищаются интересы российских регионов, благодаря чему новые законы не должны их ущемлять [1].

В Конституции РФ никак не прописан порядок формирования этого органа. Сказано только, что в него «входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти» (ч. 2 ст. 95 Конституции РФ) [1]. Однако как именно эти два представителя туда попадают - не раскрывается. Есть только указание на то, что порядок формирования Совета Федерации устанавливается федеральным законом (ч. 2 ст. 96 Конституции РФ) [1].

Одновременно президент по закону может отправить в отставку любого российского губернатора «в связи с утратой доверия... за ненадлежащее исполнение своих обязанностей»  (п. «г» ч. 1 ст. 19 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ») [2]. При этом критерии ненадлежащего исполнения достаточно размыты, а устанавливают их наличие в том числе подконтрольные президенту органы исполнительной и судебной власти.

Особенно странной ситуация была в 2004-2012 гг., когда президент не только увольнял губернаторов, но даже сам их назначал. Но даже сейчас, когда губернаторы не назначаются, а избираются, эти должности всё равно занимают только лояльные президенту люди. Впрочем, это тема отдельной статьи (о выборах). Сейчас только скажу, что без разрешения президента в России невозможно не только победить на губернаторских выборах, но даже зарегистрироваться в качестве кандидата [10, с. 280].

Таким образом, можно сказать, что верхняя палата российского парламента - Совет Федерации - подчинена власти президента. Действующее законодательство, принятое в соответствии с Конституцией РФ, позволяет ему контролировать состав большей части этого органа и, соответственно, результаты его голосования.

Произошло это потому, что в российской Конституции не прописали конкретный порядок формирования Совета Федерации и не ограничили полномочия президента тем перечнем, который установлен в Конституции. В результате президентская партия, имеющая большинство в парламенте, может принять законы, которые дают президенту возможность контролировать работу Совета Федерации [15, с. 80].

Президент и высшие суды. Судебная власть в России представлена множеством судов, над которыми возвышаются два главных, или, как их называют, высших суда - Конституционный и Верховный. Конституционный суд проверяет соответствие законов Конституции и может отменить любую норму любого закона, если сочтёт, что она противоречит Конституции. А Верховный суд является высшим судебным органом по всем остальным делам: т.е. теоретически сюда может попасть любое дело и Верховный суд скажет в нём последнее слово [9, с. 37].

Эти органы формируются следующим образом. Президент предлагает Совету Федерации кандидатуры судей высших судов, после чего данный орган власти назначает их (п. «е» ст. 83, п. «ж» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ) [1].

Совет Федерации вправе не согласиться с предложенными кандидатурами. Однако, во-первых, президент уже почти 20 лет влияет на формирование этого органа и поэтому контролирует результаты голосования. А во-вторых, президент может предлагать на должность судей только кандидатуры верных ему людей.

Из-за этого в России возникла система отрицательного отбора в высшие суды. Главными качествами для попадания туда стали не честность, объективность и юридическая грамотность, а беспрекословное подчинение действующему президенту страны. И президенты Ельцин и Путин за почти тридцать лет смогли наполнить высшие суды максимально послушными и не очень принципиальными судьями. Результатом стала полная деградация этих органов и их неспособность выполнять свои прямые функции - беспристрастно разбирать важнейшие юридические споры и защищать права и свободы граждан [8, с. 99].

Словно этого было мало, президент, согласно своим новым поправкам, сможет предлагать Совету Федерации увольнять судей высшего суда «в случае совершения ими поступка, порочащего честь и достоинство судьи, а также в иных предусмотренных федеральным конституционным законом случаях, свидетельствующих о невозможности осуществления судьей своих полномочий» (п. 7 проекта закона РФ о поправке к Конституции РФ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти»). Т.е. президенту дают дополнительный рычаг давления на судей высших судов [8, с. 100].

Таким образом, президент, занимаясь отбором судей в высшие суды и контролируя результаты голосования в Совете Федерации, подчинил себе эти органы власти.

Причина заключается в том, что в российской Конституции предусмотрен неразумный и неэффективный способ формирования высших судов. Этот процесс поставлен в зависимость от главы государства, который может определять состав этих органов и, следовательно, результаты его работы [8, с. 101].

Президент и Госдума. Государственная Дума - это нижняя палата российского парламента. Вопреки названию, именно нижняя палата любого парламента является главной. Здесь происходит разработка и принятие законов, утверждение государственного бюджета, назначение некоторых важных должностных лиц (например, главы Центрального банка), а при парламентской форме правления - формирование правительства.

Государственная Дума избирается всенародным голосованием, и, на первый взгляд, это единственный орган власти, на который президент влиять не может.

Однако он имеет много косвенных способов воздействовать на Госдуму, причём как на её работу, так и на её состав.

Для начала президенту принадлежит право отклонить любой закон, принятый Госдумой, и направить его тем самым на новое рассмотрение (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ) [1]. При этом во время нового рассмотрения для принятия закона потребуются голоса более 2/3 депутатов Госдумы.

Кроме того, у президента есть много возможностей не допускать в Госдуму оппозицию. Это затрагивает немного другую тему (выборы) - о ней я уже кратко упоминал, когда говорил про губернаторов и Совет Федерации. Подробности изложу в другой раз, а сейчас добавлю только пару слов.

Дело в том, что наша Конституция не прописывает порядок регистрации политических партий и правила проведения выборов. В результате эти вопросы целиком урегулированы обычным федеральным законодательством. Поэтому партия «Единая Россия» и её союзники смогли принять законы, которые усложняют процесс регистрации партий и кандидатов и помогают руководству страны произвольно не допускать оппозицию на выборы и фальсифицировать результаты голосования [8, с. 102].

Всем этим занимаются высшие органы власти, которые, как уже было сказано, контролируются президентом. В частности, право граждан создавать партии и участвовать в выборах могут ограничить министерство юстиции и Верховный суд. Министерство юстиции - это орган, который входит в состав контролируемого президентом правительства и отвечает за регистрацию и ликвидацию политических партий. А Верховный суд - это орган, состоящий из предложенных президентом судей и проверяющий законность регистрации и ликвидации политических партий, а также нарушения в ходе выборов. Эти органы власти позволяют не допускать к выборам оппозиционные партии и оппозиционных кандидатов. В результате в Госдуму фактически не могут попасть оппоненты действующего президента [17, с. 260].

Таким образом, российская Конституция позволяет президенту контролировать процесс принятия законов, которым занимается Государственная Дума. Он может делать это при помощи конституционных норм, блокируя принятие новых законов - либо самостоятельно (отказываясь подписать их), либо посредством послушного ему Конституционного суда. Также он может не допускать в Госдуму представителей оппозиционных партий при помощи подконтрольных ему министерства юстиции и Верховного суда, а также при помощи избирательного законодательства, принятого пропрезидентскими партиями в Госдуме [17, с. 261].