Файл: Законы и подзаконные акты (Теоретические аспекты сущности законодательных актов и подзаконных актов).pdf

Постановления, которые в качестве индивидуального правового акта выносится должностными лицами судебных, правоохранительных и контрольно-надзорных органов в рамках предоставленных им властных полномочий - судьями, прокурорами, следователями, государственными инспекторами являются правоприменительными актами^[30].

Приказ - это самый распространенная форма подзаконных правовых актов. Приказы содержит обязательные (директивные) предписания как индивидуального, так и нормативного характера. Специфическим признаком приказов, как и постановлений, является процедура их издания. Но, в отличие от последних, приказы всегда издаются в единоличном порядке руководителем органа исполнительной власти или иным должностным лицом.

Как правило, большинство нормативных правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, имеют форму приказа. Так, в правовой базе «КонсультантПлюс» содержится более 120 тысяч приказов, в том числе зарегистрированных в Минюсте России порядка 22 тысяч^[31].

Форму приказа часто избирают и для издания индивидуального правового акта императивного или поручительного характера. С помощью такого рода приказов руководитель органа или организации осуществляет реализацию возложенных на него обязанностей, организует деятельность подчиненных лиц. Так, в Дисциплинарном уставе таможенной службы Российской Федерации отмечается, что приказ – это «письменное или устное распоряжение начальника таможенного органа, отданного в пределах его должностных полномочий и обязанностей для исполнения подчиненными сотрудниками»^[32].

И постановления, и приказы относятся к так называемым основным нормативным правовым актам, посредством которых утверждаются иные, производные нормативные правовые акты - правила, положения, инструкции, регламенты и др.

Правила - нормативный правовой акт, в котором устанавливаются требования к осуществлению какой-либо деятельности в сфере государственного управления (совершению каких-либо действий). В правилах устанавливается цели и задачи специальной управленческой деятельности, правовой статус лиц, осуществляющих эту деятельность, порядок тех или иных действий, правовой последовательность и содержание этих действий, решение технических, процедурных и иных специальных вопросов управленческой деятельности.

Инструкция (от лат. i№structio – «наставление, устройство») - правовой акт управления нормативного характера, в котором детализируется порядок исполнения вышестоящих нормативных правовых актов. Инструкции предназначены для конкретизации правового регулирования достаточно узкой группы общественных отношений. Они содержат правила, регулирующие организационные, информационные, финансовые, научно-технические и другие специальные стороны деятельности субъектов государственного управления^[33].

Разновидностью инструкций являются так называемые «должностные инструкции», которыми регламентируется правовой статус государственных и муниципальных служащих, иных должностных лиц. По своей сути должностные инструкции являются локальными нормативными правовыми актами^[34].

Положение - это нормативный правовой акт, определяющий правовой статус органа исполнительной власти. Положениями в систематизированном виде определяются порядок образования федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, а также полномочия и организация их деятельности. Положения устанавливают порядок реализации отдельных функций, возложенных на органы государственного управления, правовой статус различных документов, государственных наград и почетных званий Российской Федерации. Как правило, положение имеет значительный объем и достаточно обширный предмет правового регулирования. В числе особенностей данной формы нормативного правового акта ученые отмечают их кодифицированный характер^[35].

Распоряжение - правовой акт, принимаемый по оперативным и иным текущим вопросам управленческой деятельности, содержащий решения как индивидуального, так и нормативного характера. Административная практика свидетельствует, что распоряжения издаются по вопросам прохождения государственной службы, по вопросам информационно-методического характера, по вопросам, связанным с организацией осуществления иных нормативных правовых актов. В подавляющем большинстве случаев такие распоряжения не носят нормативно-правового характера.

Реальное число вариантов форм нормативных правовых актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти, значительно шире перечня наименований, содержащихся в Правилах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года № 1009^[36].

Это, в частности, относится к некоторым федеральным органам исполнительной власти так называемого «силового» блока. Так, например, Министерство внутренних дел Российской Федерации вправе издавать приказы, директивы, положения, наставления, инструкции, уставы и иные нормативные акты. То же самое можно отнести и нормотворческой компетенции Минобороны^[37].

Наставление. В наставлениях содержаться нормы о порядке действия конкретных служб, органов и подразделений по выполнению возложенных на них задач. В качестве примера можно привести Наставление по организации правовой работы в системе МВД России^[38].

Устав. Уставы, как кодифицированные нормативные правовые акты, включают в себя нормы, устанавливающие статус, цели, характер и порядок деятельности предприятий, учреждений, организаций. Разновидностью уставов являются воинские уставы – нормативные правовые акты, регламентирующие функционирование вооружённых сил.

Директива (от лат. dirigere - направлять) - распоряжение, руководящее указание, приказ, установка вышестоящего органа или должностного лица- комплексный правовой акт распорядительного характера, издаваемый в целях оперативного регулирования наиболее актуальных вопросов служебной деятельности. Директива, в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России, это нормативный акт, содержащий нормативные предписания, определяющие перспективы развития органов внутренних дел, основные направления их деятельности на конкретный период времени. Не все специалисты видят в директивах акты нормативно-правового характера, относя их к документам типа концепций и стратегий развития^[39].

Инновациями в ведомственном нормотворчестве является так же принятие так называемых доктринальных актов – доктрин, концепций, стратегий, программ, «дорожных карт» и др. Вопрос о том, являются ли эти документы нормативно-правовыми актами, далеко не однозначен. Такие специалисты, как Ю.А. Тихомиров и И.В. Котелевская, Т.Н. Бициева придают целевой программе статус нормативного правового акта^[40]. Однако более пристальное изучение подобных документов свидетельствует об отсутствии них основных признаков нормативности (общеобязательность, неоднократность применения)^[41].

В последние годы в сфере государственного управления широкое распространение получила еще одна форма правовых актов. Речь идет о так называемых административных регламентах («регламент» от лат. «regula» - норма, правило и «regere» - править, управлять; от фр. «reglame№t» - распорядок, правило). Административный регламент представляет собой нормативный правовой акт, устанавливающий административную процедуру (административные процедуры) при исполнении государственных функций или оказания государственных услуг. Он содержит процедурные («технологические») нормы, определяющие условия, порядок, сроки и последовательность действий органа исполнительной власти по реализации его компетенции, исполнению законов и иных нормативных правовых актов. Регламенты так же, как и правила, положения или инструкции утверждаются в установленном порядке приказами федерального министра или соответствующих руководителей иных федеральных органов исполнительной власти^[42].

Следует еще раз констатировать, что формы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти достаточно многообразны. Зачастую они выходят за рамки, установленные Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года № 1009. Тем не менее, из шести предусмотренных данным Постановлением форм нормативных правовых актов федеральные министерства и ведомства фактически используют только одну из них, самую универсальную и основную – приказ. Все иные формы нормативные правовые акты являются производными и утверждаются приказами^[43].

Помимо федеральных государственных органов полномочиями по изданию нормативных правовых актов наделены и государственные внебюджетные фонды: Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования Российской Федерации. Они издают нормативные акты в пределах своей компетенции и по вопросам, относящимся к их деятельности. Это постановления Правления Пенсионного фонда Российской Федерации, а также приказы Фонда обязательного медицинского страхования и Фонда социального страхования Российской Федерации. Указом Президента РФ от 20 марта 2001 года № 318 «О введении государственной регистрации актов, издаваемых Пенсионным фондом Российской Федерации, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования и Фондом социального страхования Российской Федерации»^[44] предусмотрена обязательная государственная регистрация имеющих нормативный характер актов данных организаций, затрагивающих права и обязанности граждан, устанавливающих правовой статус организаций или носящих межведомственный характер. Регистрация осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации в порядке, установленном для нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Таким образом, подзаконные акты являются наиболее существенной массой права, принимаются на основании и во исполнение законов.

Подзаконный акт — это нормативно-правовой акт, издаваемый в соответствии с законом компетентным органом, направленный на исполнение и развитие закона, обладающий меньшей юридической силой.

К подзаконным актам относятся:

1. указы Президента, которые не могут противоречить Конституции и федеральным законам.

2. Постановления и распоряжения правительства, которые не могут противоречить не только Конституции РФ и законам РФ, но и указам Президента. В противном случае Президент имеет право отменить постановление или распоряжение Правительства.

3. Приказы, инструкции, распоряжения и иные нормативные акты министерств и ведомств. Эти источники права не могут противоречить всем вышеперечисленным нормативно-правовым актам.

4. Распоряжения и решения местных органов власти являются локальными, то есть действуют только в границах власти этих органов. Разумеется, они не могут противоречить всем вышеперечисленным источникам права.

Вывод по 1 главе.

Существует несколько признаков закона:

1. Он выступает в качестве нормативного правового акта, который допустимо принимать исключительно высшими представительными и законодательными органами государственной власти, которые представляют весь народ. Ряд важных законов допустимо принимать при помощи референдума, иными словами, непосредственно самим обществом.

2. Для него свойственно обладать высшей юридической силой и иметь верховенство по отношению к иным источникам права, занимать главную позицию в иерархии нормативно-правовых актов.

3. Для него важно выражать общую волю, то есть быть отражением воли и интересов не конкретного социального слоя, в всего общества определенного государства, народа в общем.

4. Как правило, его издают по самым значимым вопросам общественной и государственной жизни. Он необходим для контроля самых важных социальных сфер, закрепления наиболее важных общественных связей, отправных начал правового регулирования. В данном ключе для закона свойственно иметь первичную направленность.

5. Для него свойственно приниматься, изменяться и дополняться в особом, более трудоемком, чем иные нормативно-правовые акты, процедурном порядке.

6. Для него характерно быть исключительно нормативным, то есть содержать исключительно нормы права. В то время как иные нормативно-правовые акты могут иметь элементы индивидуально-властных предписаний.

Исходя из этого, закон можно определить следующим образом.

Под законом понимается нормативно-правовой акт, который принимает высший представительный орган государства или непосредственно народ в особом процедурном порядке при помощи референдума. Помимо этого, для него свойственно обладать высшей юридической силой, а также он призван контролировать особо значимые направления общественной жизни в интересах народа.

Под подзаконным нормативным правовым актом понимаются такие нормативно-правовые акты, принятые государственными органами или должностными лицами в рамках своей компетенции, базируясь на действующих законах и в первую очередь на конституции государства.