Файл: Законы и подзаконные акты (Теоретические аспекты сущности законодательных актов и подзаконных актов).pdf

Возведение воли в закон предполагает придание ей общеобязательного значения, юридической силы, обеспечение государственной защиты. Вопрос о совпадении права и закона будет иметь смысл лишь в том случае, когда понятие «закон» представлено в широком контексте.

Идея отождествить понятие права и понятие закона имеет некоторые основания: в данной ситуации рамки права строго формализованы, им признается только то, что было оформлено в виде закона; права не может быть вне формы закона.

Если под правом понимать лишь его нормы, то утверждение о равенстве права и закона неизбежно, так как юридические нормы не существуют вне источников права. Вместе с тем его неправильно сводить к нормам. Помимо норм оно включает социально-правовые притязания (естественное право) и субъективные права. В данной триаде назначение норм заключается в трансформации социально-правовых притязаний в субъективные права^[14].

Таким образом, право включает область не только должного (нормативные и индивидуальные предписания), но и сущего (реальное использование юридических возможностей и обязанностей). Оно выступает и регулятором, и появляющейся в результате регламентирования юридической формой общественных отношений, которые представляют бытие общества.

При подобном расширенной трактовке понятия права очевидно, что его содержание выстраивается обществом и только придание данному содержанию нормативной формы реализуется государством, которое возводит его в закон.

Тезис о том, что право создается обществом, а закон – государством, в наиболее точной степени отражает разграничение права и закона. Вместе с тем следует помнить о единстве правового содержания и правовой формы, а также возможных противоречиях между ними.

Правовое содержание, которое не было оформлено в закон, лишено гарантий реализации, а следовательно не может быть признано правом в точном смысле данного понятия. Закон может иметь неправовую природу, если его содержанием проистекает из произвола государственной власти. Подобные акты можно охарактеризовать как формальное право, то есть право с позиции формы, а не содержания^[15].

Разграничение понятия права и понятия закона характеризуется гуманистическим смыслом, поскольку при таком подходе право выступает критерием качества закона и средством установления того, в какой степени он признает права, интересы и потребности человека^[16].

Таким образом, понятие права и понятие закона имеют различное содержательное наполнение, при этом оба указанных термина значительно переплетены друг с другом.

Таким образом, закон - это принятый в особом порядке акт законодательного органа, обладающий высшей юридической силой и направленный на регулирование наиболее важных общественных отношений.

Закон – свод норм, позволяющий регулировать отношения внутри общества. Принятие и отмена законов, в соответствии с главным документом – Конституцией РФ, совершается специальными законодательными органами.

Законы обязательны к исполнению. Их незнание не освобождает граждан от ответственности за их нарушение.

Следует иметь ввиду, что не редко понятие «закон» употребляется как синоним понятия «права», т.е. любого нормативного правового акта или даже любого источника права. Само понятие закона связано с развитием идеи о разделения властей. Закон как общая норма, определяющая права и обязанности множества лиц, принимается исключительно народными представителями, а органы власти обязаны исполнять законы. С течением времени была разработана концепция о законе в формальном и материальном смысле. Закон в материальном смысле рассматривается как акт государственной власти (как законодательной, так и исполнительной), содержащий правовые нормы общего характера, а закон в формальном смысле охватывает любые акты, изданные законодательным органом безотносительно к характеру содержащихся в них норм.

Подобный подход, по нашему мнению, нивелирует значение закона в регулировании общественных отношений. Фактически любой правовой акт исполнительных органов власти, содержащий общеобязательное правило поведения, может быть назван законом в материальном смысле. В данном случае два понятия «закон» и «нормативный правовой акт» становятся тождественными.

1.2. Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и иных федеральных государственных органов

Подзаконные нормативные правовые акты - это изданные на основе и во исполнение законов акты, содержащие юридические нормы.

Подзаконные акты обладают меньшей юридической силой, чем законы, так как основываются на них. Несмотря на то, что в нормативном правовом регулировании общественных отношений главное и определяющее место занимает закон, подзаконные нормативные правовые акты тоже имеют важное значение в жизни любого государства и общества, играя вспомогательную и детализирующую роль^[17].

Подзаконные правовые акты отличаются еще большей разнообразностью и неоднородностью, чем акты законодательные.

Рассмотрим подзаконные нормативные правовые акты, расположив их по юридической силе.

Указы Президента Российской Федерации - это решения нормативного характера, то есть предписания, рассчитанные на постоянное или многократное действие, а также решения индивидуального характера о назначении и освобождении от должности руководителей центральных органов и иных структур системы федеральной исполнительной власти, о гражданстве, предоставлении политического убежища, награждении государственными наградами, присвоении специальных званий, классных чинов, почетных званий Российской Феде-рации, о помиловании и др.

Указы Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам, подготавливаются в пределах президентских полномочий, предусмотренных конституционными (ст. 8 - 90 Конституции РФ) и законодательными нормами. Отдельные указы (например, о введении военного, чрезвычайного положения) подлежат утверждению Советом Федерации^[18].

Таким образом, в зависимости от своего содержания, Указы Президента Российской Федерации могут носить как нормативный, так и ненормативный характер.

Иногда, на практике, Президент России издает нормативные распоряжения, как, например, Указ Президента РФ № 1867 от 28.12.2008 «Об утверждении Положения о порядке предоставления жилых помещений, управление и распоряжение которыми возложено на Управление делами Президента Российской Федерации»^[19].

Постановления Правительства Российской Федерации – правовые акты нормативного характера, издаваемые Правительством в пределах его компетенции, на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и указов Президента Российской Федерации.

Указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации обладают значительной (преобладающей) юридической силой. Они являются общефедеральными актами, т.е. такими, которые распространяются на всю территорию Российской Федерации и в соответствии с законом могут действовать в отношении всех субъектов права на территории нашей страны.

Следующими в классификации подзаконных нормативных правовых актов выступают акты федеральных органов исполнительной власти, к которым относятся федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе федеральных органов исполнительной власти» нормотворческая функция закреплена за федеральными министерствами^[20]. В порядке исключения отдельными указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ полномочия по нормативно-правовому регулированию закреплены и за рядом федеральных служб (Федеральная антимонопольная служба, Федеральная таможенная служба, Федеральная служба по надзору в сфере защите прав потребителей и благополучия человека и др.). В настоящее время все федеральные службы, непосредственно подчиненные Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации вправе издавать нормативные правовые акты^[21].

Как уже говорилось выше, Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство не регламентируют подзаконное нормотворчество, за исключением правовых актов Президента и Правительства. Вопросы издания подзаконных нормативных правовых актов на федеральном уровне регламентируются Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»^[22].

Отдельные положения, определяющие порядок подготовки и издания правовых актов управления, содержатся в Регламенте Правительства Российской Федерации, а также в ряде ведомственных правовых актов, например в приказе МВД России от 27 июня 2003 года № 484 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России»^[23], в Регламенте Министерства обороны Российской Федерации»^[24] и др.

«Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» ограничивают формы данных актов исчерпывающим перечнем. К ним относятся: постановления, приказы, правила, инструкции, положения, распоряжения. Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты, если у них отсутствуют специальные разрешения на это. Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими.

Правила запрещают федеральным органам исполнительной власти издавать нормативные правовых акты в виде писем и телеграмм.

Тем не менее, судебная практика свидетельствует об обратном. Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 31 марта 2015 года № 6-П^[25] разъяснил, что формально (по порядку принятия, регистрации и опубликования) письма Федеральной налоговой службы не соответствуют требованиям, предъявляемым к нормативным правовым актам. Однако они могут содержать обязательное для всех налоговых органов разъяснение (нормативное толкование), противоречащее Налоговому кодексу Российской Федерации и тем самым нарушающее права налогоплательщиков. В связи с данным постановлением были внесены соответствующие изменения в Арбитражный процессуальный кодекс^[26] и Кодекс административного судопроизводства^[27], позволяющие оспаривать в судебном порядке правовые акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами.

К сожалению, в «Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» отсутствует содержательная характеристика установленных ими форм нормативных правовых актов. Как справедливо отмечает А.Ф. Ноздрачев, «ни в правилах, ни в индивидуальных положениях о федеральных органах исполнительной власти не указывается, для каких целей установлены эти различные формы актов, чем они отличаются друг от друга, в каких случаях министр, руководитель ведомства должен издавать, например, приказ и в каких - инструкцию. Неурегулированность этих вопросов в нормативном порядке повлекла за собой различное их решение и в научной литературе. Нет единообразия в критериях разграничения юридических актов федеральных органов исполнительной власти и на практике»^[28].

Тем не менее, исходя из сложившейся в сфере государственного управления практики, выбор той или иной формы нормативного правового акта определяется их следующими специфическими особенностями.

Постановление - нормативный правовой акт, принимаемый по наиболее важным и сложным вопросам государственного управления. Отличительным признаком постановления является коллегиальный порядок его принятия. Однако, поскольку в настоящее время все федеральные органы исполнительной власти построены на принципе единоначалия, то данную форму нормативных правовых актов монопольно использует Правительство Российской Федерации^[29].