Файл: Эффективность государственного и муниципального управления (Понятие эффективности управления).pdf

ВВЕДЕНИЕ

Описанию эффективности государственного управления, как и собственно управления, посвящено множество научных работ. В сфере государственного управления ключевым фактором, отрицающим или оправдывающим конкретные методы и формы деятельности, традиционно считается эффективность. Поэтому большинство частных проблем реализации государственного управления можно объединить в одну, наиболее общую и актуальную как на региональном, центральном (федеральном), так и на межгосударственном уровнях – проблему эффективной организации работы системы административно-государственного управления.

Актуальность темы курсовой работы связана с тем, что современный этап развития России характеризуется повышенным вниманием к проблеме эффективности государственной власти и управления. Данной проблеме посвящены научные исследования, ее обсуждают по телевидению, в среде чиновников и политиков. Материалы Посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ также содержат постановку задач в этой области. Между тем, очевидна и сложность построения стабильной и эффективной системы государственного управления в современной России.

Тем не менее, стремление достичь указанную эффективность на практике продолжает сталкиваться с проблемами различного характера: кадровыми, экономическими, политическими и т.п. В особенности это верно, когда эффективность определяется для высшего управленческого звена в системе управления.

Целью курсовой работы является определение эффективности государственного и муниципального управления в России.

Для этого необходимо решить следующие задачи:

- раскрыть понятие «эффективность» управления

- рассмотреть показатели и критерии эффективности управления

- рассмотреть оценку эффективности муниципального управления

- рассмотреть оценку эффективности государственного управления

ГЛАВА 1. СОДЕРЖАНИЕ И СУЩНОСТЬ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ

1.1 Понятие эффективности управления

В сфере государственного управления ключевым фактором, отрицающим или оправдывающим конкретные методы и формы деятельности, традиционно считается эффективность. Поэтому большинство частных проблем реализации государственного управления можно объединить в одну, наиболее общую и актуальную как на региональном, центральном (федеральном), так и на межгосударственном уровнях – проблему эффективной организации работы системы административно-государственного управления.

В силу своей практической и теоретической значимости проблемы, связанные с концептуализацией понятия эффективности государственного управления, разработкой методов повышения эффективности и ее измерением, подробно рассматриваются практически во всех общественных науках. Более того, эти проблемы стали ключевым предметом исследования отдельных научных дисциплин (например, экономики государственного сектора или муниципального управления).

Однако любая наука (точнее, любой исследователь, работающий в рамках той или иной научной парадигмы) рассматривает эти проблемы под специфическим углом зрения. Само понятие эффективности, благодаря присущей ему многоаспектности, имеет множество трактовок и толкований.^[1] Конечно, выбор одного или создание нового будет зависеть от целей конкретного анализа, уровня этого анализа и, наконец, выбранной методологии. Так, в эффективность Микроэкономика принято понимать производственную функцию, описывающую зависимость затрат и выпуска или же достижение наибольшего объема производства товаров и услуг с применением ресурсов определенной стоимости. В административной теории наряду с экономической составляющей понятия эффективности («отношение объема предоставленных услуг к стоимости (объему) ресурсов, необходимых для предоставления данного объема услуг» часто также и техническую (или организационную) составляющую, определяемую с позиций целедостижения. Техническая эффективность означает степень соответствия государственных служб потребностям, знаниям и ресурсам их клиентов, т.е. отражает соответствие управленческой организации внешним условиям.^[2] Исторически, в процессе смены одной доминирующей научной парадигмы другой, понятие эффективности изменялось и постепенно приобретало все более широкий круг толкований. Процесс расширения и усложнения смысл этого понятия был особенно заметен в ходе методологических изменений в организационной теории и теории государственного управления. Приверженцы " классической школы "часто трактуется как" эффективность " как достижение формальных целей, заранее установленными методами в конкретные сроки. Однако такой механистический подход к концептуализации концепции эффективности свидетельствует о том, что цели организации четко определены и поддаются измерению и что для достижения этих целей используются стандартные методы. Такой подход оказался уместным только для анализа эффективности простых организаций, сотрудники которых подчиняются четким правилам и выполняют простые рутинные операции. Простая организация с жесткой иерархической структурой и, как правило, сильными патерналистскими традициями предъявляла работнику основные требования: быть лояльным и своевременно выполнять работу, указанную выше. Это хорошо понимали приверженцы механистического, ценностно-нейтрального отношения к анализу эффективности организаций, начиная с Фредерика Тейлора и Макса Вебера, когда стремились избежать в своих исследованиях учета этических, политических или психологических факторов.

В традиционной, или «классической», парадигме административной политики, базирующейся на принципах, изложенных в работах Ф. Тэйлора, В. Вильсона и М. Вебера, акцент на эффективность работы аппарата государственного управления является решающим. Эффективность в данном случае носит объективный, неличностный характер и основывается на трех методологических установках: отделении администрирования от политики, признании того, что «в каждом элементе любой работы всегда существует один метод и один способ исполнения, который быстрее и лучше, нежели все остальные», и, наконец, признание бюрократической организации как наиболее эффективной для внедрения научных принципов управления. Классик американской административной науки Дуайт Уалдо прямо указывал на детерминацию роста всеобщего интереса к феномену эффективности процессом перехода от условий деятельности организаций XIX в. к условиям деятельности организаций XX в. «На стыке веков, однако, стало очевидно, что мораль, несмотря на всю желательность, недостаточна. Демократия должна быть состоятельной, способной. Граждане должны быть активны и бдительны. Государственная машина не должна терять время, деньги и энергию. Расточительное использование наших ресурсов следует исправлять. Если наши благие намерения терпят крах из-за неэффективности, тогда, следовательно, неэффективность и есть главный порок».^[3] Эта эффективность постепенно стала своего рода фетишем, своего рода божеством для администраторов и политиков. Г. Саймон писал, что эффективность является по существу "modus operendi" и часто используется в качестве виртуального синонима, задача административной теории заключается в определении" как организация должна быть разработана для эффективного выполнения работы."

Такой подход определял главными инструментами изменений в организациях (и соответственно инструментами повышения эффективности их работы) административное распоряжение, приказ, способный рационализировать действия персонала (например, установить «эффективную» структуру или упразднить «неэффективную»).

Сузив базу для непредсказуемых, случайных действий индивидов, директивный способ управления, по мнению приверженцев технократического, или механистического, подхода, позволял наилучшим образом производить «количественную рационализацию», облегчая тем самым процесс измерения эффективности, который осуществлялся с помощью простых показателей в системе затрат / выпуска.

Таким образом, при механистическом подходе к теории и практике организации эффективной работы персонала фактически не затрагивались психологический, социальный и политический аспекты эффективности (намеренно последний опускался, поскольку в основе традиционных административных моделей лежал принцип четкого разделения компетенции политиков и администраторов). Все внимание исследователей и управленцев-практиков было обращено на техническую сторону управленческого процесса внутри организации, роль факторов внешней среды при этом опускалась.

Постепенно противоречия идеальных бюрократических моделей и реальной управленческой практики, а значит противоречия между предписываемыми и реальными результатами деятельности государственного управления стали столь очевидными, что потребовалась корректировка управленческой парадигмы, включение в нее более широкого круга аспектов управленческой деятельности. «Школа человеческих отношений» отвергла механистическое понимание эффективности, определяемой через формальное достижение целей, как слишком упрощенное и не соответствующее практике. Эффективность стала трактоваться как сложное, комплексное явление, определяемое по ряду критериев:^[4] степени удовлетворения персонала организации своей работой и ее результатами, уровню текучести кадров в организации, мотивации персонала и др.

При этом к условиям работоспособности помимо лояльности, подчиненности и четкого знания порядка работы также относятся сознательное удовлетворение работой и условиями труда, межличностные отношения, сложившиеся в коллективе. Иными словами, изучение феномена эффективности включало социально-психологические факторы и неформальные отношения внутри организации. Однако существовала иная опасность. Чрезмерная актуализация психологических факторов, построение концепции эффективности на основе иерархии потребностей ограничили ее применимость к сфере межличностных отношений внутри организации и, как следствие, упростили оценку реальных управленческих процессов.

Пренебрежение формальными аспектами организации, проблемами иерархии власти (своего рода реакция на отказ от прежнего технократического или механистического подхода к управлению) привело к неадекватности данного подхода к анализу сложных систем. И здесь мы должны полностью согласиться с М. крозье, который выступал за конструктивный синтез этих двух научных подходов, противозаконность обновления только одной из сторон деятельности организации: формальной или неформальной. Представители кибернетического, а затем синергетического подходов к анализу эффективности сделали это понятие более сложным, пытаясь избежать как индивидуалистического, так и структурного детерминизма. Отправной точкой их методологий стала открытость и сложность организаций, их активное взаимодействие с окружающей средой, система обратной связи. Иными словами, были отвергнуты простота, близость, линейность организаций, присущие механистическим моделям, а также индивидуализм, атомарность и излишняя психология, характерные для теоретических разработок представителей школы человеческих отношений.

Определение эффективности и выявление результатов управления социально-экономическими системами остается одной из наименее исследованных областей науки управления. Еще больше сложностей этот вопрос вызывает в практической деятельности органов власти и управления. Вместе с тем совершенно очевидно, что оценка эффективности представляет чрезвычайную практическую ценность, поскольку позволяет подсчитать, насколько правильно выбраны направления деятельности и какой результат она приносит.^[5] Ориентация на конечные результаты (предвидение в деятельности ее результатов, расчет каждого действия и формирование центров ответственности за конечные результаты, которые наделяются соответствующими полномочиями и самостоятельностью, но при условии достижения заранее оговоренных результатов) становится подлинным веянием времени и встречается не только в финансовом менеджменте, но и входит в качестве основополагающего компонента во многие современные концепции управления.

1.2 Содержание понятия «эффективность государственного управления»

Рациональное и эффективное государственное управление требует связанности целей, средств и результатов их реализации, так, как только оно создает кругооборот в системе государственного управления, рождает к нему доверие общества, людей и стимулирует управленческие процессы.

Место и роль государственного управления в механизме "разделения труда" определялись следующими признаками: государственное управление – специфический вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетентностную специфику, отличающую его от других видов (форм) осуществления государственной власти; государственное управление – деятельность исполнительного и административного характера. Его основное внимание уделяется осуществлению, т. е. осуществлению законов и нормативных актов.

Достигается эта цель использованием необходимых юридически-властных полномочий (распорядительство); государственное управление – прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления; государственное управление – исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством.