Файл: Эффективность государственного и муниципального управления (Понятие эффективности управления).pdf

Непосредственность такого руководства обусловлена тем, что он находился в юрисдикции (организационная подчиненность) органов государственной власти, что основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств; государственного управления – подчинить деятельность, осуществляемая "на основе и во исполнение закона"; она вторична по отношению к законодательной деятельности.

Это обобщенная характеристика государственного управления, к которой можно добавить и некоторые другие специфические особенности, в числе которых: вертикальность (субординация, иерархичность) системы исполнительно-распорядительных органов; реализация этих субъектов юридических полномочий в административном, т. е. во внесудебном порядке; предусмотренных действующим законодательством возможность административного правотворчества (сочетание правоприменения с другими правовыми институтами); включение в механизм (систему) государственного управления не только исполнительных и распорядительных органов, но и всех остальных звеньев административного аппарата (например, администрации государственных предприятий) и др.

В этом смысле, органы государственного управления рассматривались в качестве исполнительного аппарата государственной власти или государственной администрации, которая является основным звеном практической реализации законодательства, а также иных правовых актов органов государственной власти, т. е. Советов различных уровней.

В своих основных организационных проявлениях эти органы были «привязаны» прямо или опосредствованно к системе Советов народных депутатов.^[6] Содержание понятия “эффективность деятельности” вообще известно – это обозначение любой деятельности, включая управленческую, как производительной, продуктивной, результативной.

В экономической науке подробно разработана Категория экономической эффективности и соответствующие критерии ее оценки. В современном менеджменте то же самое делается в отношении управления организацией (фирмой) на конкурентном рынке. Они могут быть использованы при определении понятия эффективности государственного управления. Однако полной экстраполяции (переноса) признаков понятий экономической или управленческой эффективности быть не может. Проблема заключается в особенности государственного управления как деятельности, отличающейся от других видов управления, прежде всего потому, что оно осуществляется с помощью органов государственной власти и государственных органов. Также было отмечено, что приоритетную роль здесь играет политическое руководство, политика, которая является концентрированным выражением общественных интересов социальных групп и граждан. Поэтому содержательное определение понятия “эффективность государственного управления” и ее критериев не есть технологическая операция, скажем, по модели: “затраты – выпуск”, а представляет собой элемент управления политическими лица, осуществляющего определенный политический аспект. "Общественные цели" - в конечном счете-это политически значимые цели; “результаты " - объекты, услуги, процессы, связанные с удовлетворением общественных потребностей и интересов (выраженных в политике); "государственные ресурсы" – экономический, социальный, политический, идеологический и информационный капиталы, регламентированные государством как в плане общественной целесообразности и возможности, так и правовой обоснованности.

Специфическое содержание понятия “эффективность государственного управления” можно также определить через модель – соотношение “вход-выход”, характеризующую деятельность политической системы в целом и подсистемы управления ее части.

На “входе” системы: требования общества (управляемого объекта), обусловливающие принятие соответствующих решений, и поддержка управляющего субъекта – легитимность (доверие общества) и ресурсы, которыми располагает государство для реализации возможных решений.

На “выходе”: реальное изменение объекта как следствие осуществленных решений и достижения целей управляющего субъекта (системы). Внутри системной модели “вход-выход” формируются и действуют подсистемы, дублирующие системную в применении к анализу эффективности как внутренней управленческой деятельности отдельных органов государства по отношению к другим органам, так и внешней – по отношению к обществу или его части. В таком контексте используются понятия: “частичная эффективность” и “полная эффективность”.

Первая характеризуется показателями результативного решения части проблем, отдельных составляющих общей цели; вторая – показателями успешного решения всего комплекса проблем, образующих общую, конечную цель управляющего субъекта. Для системы государственного управления в целом рассматриваемое понятие трактуется преимущественно как “полная эффективность”.

1.3 Критерии и показатели эффективности государственного управления

Понятие “критерий эффективности” государственного управления обозначает признак или совокупность признаков, на основании которых оценивается эффективность системы управления в целом, а также отдельных управленческих решений. Стержневым элементом данного понятия является термин “оценка”. Его специфический смысл предопределяет неоднозначность процедуры оценивания людьми результатов и последствий одних и тех же действий, и решений управляющего субъекта.

Оценка эффективности государственного управления необходима как для государственных органов власти, так и для общества. Обществу она позволяет контролировать качество деятельности государственных институтов.

А руководителям и государственным служащим нужна для самоконтроля, для усовершенствования управленческого процесса. Проблема оценки эффективности — это проблема анализа управленческой деятельности и принимаемых решений.

Оценка как ядро понятия "критерий эффективности" является термином, производным от понятия "ценность". Последнее указывает на социальную значимость тех или иных явлений (социальных и природных). Объектами оценки могут быть различные результаты управленческой деятельности: жизненные средства, виды общественных отношений, процессы, конкретные акты деятельности и т. д. они называются “материальных ценностей.” Объекты оцениваются, т. е. их социальная ценность определяется в соответствии с идеалами, принципами, целями, концепциями, нормами и т. д.Эти явления относятся к числу “субъективных ценностей”.

Их следует отличать от “предметных ценностей” (объектов оценивания).

Каждой политической системе присуща своя система и иерархия ценностей, объективно обусловленные основами бытия государства и интересами общества.^[7] Система ценностей есть плод коллективного исторического творчества данного сообщества людей, отражающая результат взаимодействия политического сообщества со средой, а также социальных взаимоотношений между его членами.

Система ценностей конкретного политического союза (государства) не охватывает все их многообразие, существующее в социальном мире (например, моральных, эстетических, научных, да и политических). Она слагается из тех, наиболее значащих для существования и функционирования политического союза ценностей, которые зафиксированы в конституционных основах государственного строя, в идеологии, политических принципах и целях государства, воплощаются в политической стратегии, а также в принципах, концепциях и целях деятельности управляющего субъекта.

Основными ценностями современного российского государства являются политическая демократия (демократия), государственный суверенитет, ее целостность и безопасность, правовое право, политические и социальные права и свободы человека, свободный труд, основанный на многообразии форм собственности на средства производства, плюрализм и др. известно, что многие другие традиционные ценности признаются миллионами россиян. Например, социальная справедливость, соборность (коллективизм), православные ценности.

Все они заложены в критериях определения эффективности основной деятельности государства, в решениях, принимаемых правящим субъектом. Сформулированные правящими элитами и политическими лидерами, проверенные историческим опытом и закрепленные законом, базовые ценности приобретают универсальный, объективный характер по отношению к членам общества и к субъектам управления.

Чем меньше разрыв между официально провозглашенными ценностями и действующими правилами “игры” управляющих, тем реальней эффективность управления.^[8]

Критерии эффективности базируются на принципах государственного управления, поскольку объективно определяются нормативными требованиями, разработанными практикой социального и государственного управления, и средствами регулирования взаимосвязи между целями и результатами управленческой деятельности. Принципы выражают требования объективных законов управления; их действие связано с реализацией функций системы управления и стимулирует инициативу и самодеятельность деятельности контролируемых масс.

Критерии эффективности государственного управления формируются на базе системы субъективных ценностей, выраженных в идеологии общественно-государственного строя, в стратегических целях правящего субъекта-политическом курсе, в концепциях, политических установках и нормах системы управления, за которыми стоят общие национально-государственные интересы.

Часто за такие интересы отдаются интересы доминирующих классов или доминирующих национально-этнических групп. Этим объясняется относительность критериев оценки эффективности, их зависимость в первую очередь от типа политической системы, а также от конкретных исторических условий, в которых она функционирует. Ценности, цели, концепции, принципы государственного управления, нормативная база системы управления, наконец, общественные потребности и интересы — все эти элементы критериев эффективности государственного управления являются переменными из-за общественного и государственного устройства, политическим режимом и конкретной средой (исторической и природной), в которой этой политической общности жизни.

В совокупности они составляют механизм реагирования поведения государства как сообщества людей на изменения внешней среды и внутреннего его состояния, систему контроля над внешними и внутренними процессами изменений. Чем шире сфера контроля, т.е. рационального влияния, тем выше эффективность управления. Но контроль, рациональное управление обществом и средой не может расширяться до бесконечности. Предел ему — естественная самоорганизация общества.^[9] Об этом мы уже писали в предшествующих главах. Способность государственного субъекта сочетать целенаправленное воздействие на социум с реализацией его свойства к самоорганизации — один из универсальных показателей эффективности управления.

Оценка эффективности государственного управления в теоретическом аспекте есть процедура сравнения результатов тех или иных решений с критериями, которые воплощают в себе официально признанные ценности, интересы, цели и нормы. Процедура оценки-это одновременно процесс выявления противоречия между субъективными и объективными факторами управления.

Такие противоречия вполне естественны: невозможно (да и нет необходимости) полностью учесть в целях и стратегиях, проектах и планах всего многообразия объективных тенденций и потребностей, интересов и требований общества, а также предусмотреть влияние постоянно меняющихся ситуаций. Решения фиксируют определенную дистанцию. Между существующим и должным, реальным и желаемым, реализованными и потенциальными возможностями государства и общества. Противоречия между достигнутыми результатами и нереализованными возможностями, между использованными и невостребованными ресурсами, между показателями на входе и на выходе управляющей системы определяется неадекватностью целей и средств масштабу реальных возможностей и объективных потребностей, а также объем ресурсов.

Результаты решения не соответствуют ценностям и целям системы, общественным потребностям, интересам и потенциальным возможностям их удовлетворения стихийно. Это достигается за счет повышения уровня функционирования всей системы управления, адекватности принципов, форм, методов и стиля принятия и реализации решений объективному фактору и нормативно-ценностной базе управления.

Описанная процедура оценки эффективности управления позволяет понять ее отличие от реализации контрольной функции. Включая элемент контроля (установление соответствия результата исполнения решения намеченным целям), процесс оценивания им не исчерпывается, ибо главное здесь — показатель того, насколько решение соответствовало миссии, функциям и целям данного государственного органа, а также интересам государства и общества, их возможностям и объективным потребностям; в какой мере затраченные усилия реализованы в осуществленных изменениях управляемого объекта.

В зависимости от того, что признается за основной признак эффективности, различаются три группы критериев: ценностно-рациональный, целерациональныйи прагматический (данные критерии рассмотрены в таблице 1). Определение эффективности управления по признаку соответствия результатов решений и их последствий признанным государством ценностям, выраженным в политической стратегии, мы называем ценностно-рациональным критерием. Если в качестве показателя эффективности управления принимается соответствие результатов исполнения решения поставленным целям, практическим задачам, выраженным в государственных программах и планах, то такой критерий называется целерациональным. Измерение эффективности управления по типу — “затраты-выпуск” или “затраты-результат” характеризует прагматический критерий.