Файл: Бюрократизм в органах государственного управления Российской Федерации: современное состояние и пути преодоления (Боярская дума – первая «бюрократическая» организация).pdf

Бюрократией часто называют не только систему управления, осуществляемую специальным властным аппаратом, но и сам этот аппарат.

Формы бюрократии на протяжении истории постоянно претерпевали изменения, зачастую это происходит вследствие смены общественного строя. Зачатки бюрократии возникают в связи с обособлением сферы государственного управления. Наиболее развитой в этот период была система власти такого типа в Китае. Вся система имела очень мощную организацию и отличалась крайним рационализмом. Тщательно отрегулированный, разветвлённый и многочисленный административный аппарат сформировался в конце III века до н.э.

Очень интересны характерные черты китайской бюрократии:

1) Жалованье чиновников было строго фиксированным. Каждый из них имел чётко определённое место в иерархии, которое соответствовало его должности и знатности;

2) Обязанности между чиновниками были распределены до мельчайших деталей;

3) Работники нижестоящих подразделений обязаны были отчитываться перед вышестоящими сотрудниками на постоянной основе;

4) Все дела, решавшиеся администрацией, подвергались документальному оформлению;

5) Почти все области жизни-деятельности охватывались учётом и контролем.

Как видно из вышеперечисленного почти ничего не изменилось за минувшие столетия.

Для подготовки такой категории в Китае имелось множество учреждений среднего и средне-профессионального образования. Занять пост можно было разными путями:

1) Сдать экзамен;

2) Заплатить за назначение;

3) Получить рекомендацию;

В этом направлении и по сей день, изменений вообще нет. (А ещё лучше и проще быть родственником чиновника).

Также специальное обучение имело своей целью и идеологическую «обработку» чиновников в соответствии с преданностью:

- Императору;

- Существующему строю;

- Учению Конфуция с его идеей гармонии в обществе и почитанием предков.

Сложные бюрократические системы управления существовали в Римской Империи и Византии.

Последние столетия своего существования Римская Империя превратилась в полностью бюрократическое государство. Она стала своего рода тюрьмой, либо военным лагерем, где каждому указано его место, которое он не может оставить. И его потомки – тоже.

Власти установили полную регламентацию общественной жизни для всех, исключая самых богатых и могущественных, какой вообще возможно было добиться.

Чиновничество Поздней Римской Империи отличалось:

- низкой квалификацией и огромными размерами всего управленческого аппарата;

---

- невозможностью покинуть своё «насиженное место» вплоть до смерти;

- практикой передачи должностей «по наследству»;

- высокой коррумпированностью и воровством;

С начала IV века возникла новая аристократия чиновничества, постепенно укрепившая свою власть настолько, что даже могла игнорировать или саботировать указы Императора.

Свидетельства античных авторов говорят о том, что бюрократия поздней Римской империи была не только костной, сверхконсервативной и рабской, но и исключительно коррумпированной. Наиболее толковые люди вообще не шли на такую работу [5].

В средние века в феодальных государствах Западной Европы бюрократический аппарат имела Королевская власть и церковь во главе с Папской Курией. Усиление власти короны и абсолютизм порождали рост и бюрократии.

Отношение народа к бюрократии никогда не было положительным, как не является оно таковым и сегодня. Невозможность преодолеть бюрократию аллегорически описал поэт VIII века Бо Цзюи:

«Садовник посадил цветок, возле которого выросло сорное растение. Оно обвило цветок и срослось с ним корнями. Как быть садовнику? Если поливать цветок, значит, питать и сорняк, а если вырвать сорняк, с ним будет уничтожена и красота…»

С развитием «капиталистической системы» и приходом к власти собственников большого капитала, бюрократический режим утверждается в сфере политической жизни. В эпоху буржуазных революций бюрократизм неоднократно пытались уничтожить и построить другую систему управления, но это оказывалось невозможным. Со временем процессы управления только развивались и усложнялись, а на замену бюрократии пока ничего принципиально нового не было придумано.

Глава 3. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ БЮРОКРАТИИ В РОССИИ

3.1 Новгородская система. Боярская дума – первая «бюрократическая» организация.

Истоки коллективного управления в нашей стране восходят к XI веку – периоду Новгородской республики. Специфика Новгорода заключалась в том, что была создана система избираемых и сменяемых по воле ВЕЧЕ должностных лиц: Князя, Посадника, Тысяцкого, Архиепископа.

---

Вече – это главный властный орган Новгорода (созывался тогда, когда это было необходимо). Его могли созывать: группа горожан, князь, посадник.

Вече не было боярским органом, но именно бояре задавали в нём «тон». Исполнительным органом вече были два выборных сановника:

Посадник – осуществлял республиканский контроль над князем и боярством;

Тысяцкий – контролировал остальные свободные слои населения, не относящиеся к боярству. Роль князя в республике сводилась в основном к одному – быть военачальником и новгородцы приглашали, как правило, воинственных князей.

В середине XII века за вече было утверждено право изгнания князя. Новгород называл себя – «Господин Великий Новгород» и князь давал присягу, заключал бессрочный формальный договор. Новгород делал всё, чтобы князь со своей дружиной не вошёл глубоко в жизнь города. Князь должен был проживать вне черты города, не имея права приобретать земельную собственность и принимать кого-то в личную зависимость.

Вече решало вопросы, но готовило их учреждение, которое называлось – «Совет господ». В её состав входили:

- Княжеский наместник;

- Посадник и Тысяцкий (действующие);

- Посадник и Тысяцкий (старые);

- Сотские и Кончанские старосты;

Все эти люди назывались «бояре». Регулирование взаимоотношений между «Советом господ», посадником, вече, князем устанавливалось за счёт особых договорных грамот.

Политической фигурой номер один в Новгороде был Архиепископ, который избирался путём голосования в республике, а «утверждался» в Киеве.

В дальнейшем в русских землях центральная власть и местное государственное управление неоднократно изменялись и преобразовывались, но местная форма власти находилась в руках правителя.

3.2 Московская система управления.

Следующий этап, на пути становления слоя профессиональных чиновников на Руси, происходит в XV-XVI вв. С переменами в центральном управлении Московского государства, происходят изменения и с управленцами – Боярской думой. Очевидно, наряду с аристократическим (родовым) представительством, обозначилось наличие и более профессиональных (бюрократических) элементов, поскольку Дума являлась высшим правительственным учреждением, осуществляя руководство ведомствами и деятельностью приказов.

С течением времени московское боярство стало распадаться на несколько слоёв, состав Думы усложнялся, а иерархические чины стали соответствовать знатности думных советников. В звания бояр и окольничих определялись, как правило, представители старых боярских фамилий.

---

Думные бояре и думные дьяки, были по большей части, представителями разорившихся боярских слоёв, получающими назначение за личные качества или государственные заслуги.

Московское государство отличала дворцово-вотчинная система управления, делящаяся на две части:

Управление дворца – во главе стоял «дворский», имевший в своём распоряжении множество слуг. Также ведал пашенными княжескими крестьянами.

Другую часть образовывали так называемые «Пути» - обслуживали непосредственно князя и его окружение. Руководители путей именовались «путными боярами».

Из органов, обслуживающих личные нужды князя, дворцовые органы управления всё больше превращались в общегосударственные учреждения. Также выполнение тех или иных обязанностей в государственном управлении теряло прежний характер временного поручения и превращалось в постоянную службу. Усложнение функций органов двора потребовало создания большего по численности и разветвлённости аппарата. Чины двора – дьяки, специализировались на определённом круге дел.

Расширение территории государства и усложнение его функций потребовало новой системы управления в более сложном её виде. Начиная с конца XV века, Московское государство переходит на систему управления через «Приказ».

Как система, приказное управление оформилось только во второй половине XVI века. Тогда же утвердился и сам термин «Приказ». Перерастание дворцово-вотчинной системы в приказную явилось следствием централизации Русского государства, так как дворцовые органы, ведавшие ранее, только княжеским доменом, теперь становились учреждениями, ведающими всем государством.

С утверждением самодержавия Великого князя на Руси и начала создаваться система государственного управления, важное место в которой и заняли приказы – прообразы будущих министерств.

«Промежуточными» государственными органами, существовавшими в XV веке до Приказов были - Дворец (дворцовое ведомство) и Казна. Кроме того, сложилась система, когда Великий князь поручал (приказывал) кому-то из бояр или окольничих выполнять определённый круг обязанностей, связанных с обеспечением и функционированием различных сторон жизни государства. При такой системе поручений, естественно, появлялись и помощники, а то и целый штат людей, которые объединялись в постоянно действующий «путь», «повытье» или «избу». Таким образом, постепенно утвердилось и название этого административного органа – «Приказ».

Приказная система создавалась постепенно, путём отделения от Дворцового ведомства и Казны отдельных функций, а также передачей новым административным образованиям части функций, бывших прерогативой Великого князя и его ближайшего окружения, таких как финансы, военное управление, дипломатия и т.п.

---

Чёткой классификации приказов не существовало, но условно их можно разделить на ведомственные (функциональные), территориальные, дворцовые и общегосударственные. Первоначально руководили приказами бояре, но затем стали прибегать и к помощи дьяков. Со временем количество приказов разрасталось и дьяки стали назначаться не только на какие-то второстепенные (мелкие) приказы, но и на государственно значимые, получая при этом чин Думных дьяков. Некоторые Думные дьяки могли возглавлять одновременно несколько приказов [6].

3.3 Петровская эпоха развития бюрократии.

Следующим толчком к развитию бюрократии стало правление Петра I, который стремился делать всё по европейскому образцу. В петровскую эпоху произошло устранение Боярской Думы от государственных дел. Государство становится гарантом единства общества, обеспечивающим условия для его развития в установленных государством же рамках.

Внутренний строй России во времена петровских реформ имел следующие тенденции:

- власть царя усиливается, но она требует новых условий идеологического и организационного оформления;

- дальнейшее усиление крепостного права;

- упрочение военно-полицейского режима;

- реорганизация прежней служилой системы и создание новой;

- прогресс в экономической области на основе протекционизма и меркантелизма;

Всё это привело к тому, что Россия стала Российской Империей на ближайшие 200 лет.

Осуществив в начале XVIII века преобразования в обществе и государстве, Пётр I усиливает свою власть как монарха, но включает в неё формальные западные элементы законодательной и исполнительной власти (сенат, коллегии, губернии, провинции, уезды, дистрикты), контроля (прокуратура, фискалитет) и карательные структуры (Высший суд, Тайная Канцелярия, полиция).

Особое место в развитии бюрократии принадлежит документу «Табель о рангах» 1722 г. Значение его в том, что он унифицировал и привёл в систему все чины империи на всех поприщах государственной службы. Табель обязывал всех служить и объявил службу единственным источником получения соответствующего ранга и его последующего повышения. Он открывал доступ в ряды дворян людей «подлого» происхождения. Все 14 рангов являлись ступенями служебной иерархии, по которым любой чиновник в любой отрасли при способностях и желании мог продвинуться. Так, первый офицерский чин в военной и VIII ранг на гражданской службе получал наследственное дворянство, а также все сопутствующие привилегии. Происходила ассимиляция дворянства и бюрократии.

---