Файл: Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: проблемы и механизмы оптимизации (Характеристика проблем взаимодействия государственного управления и местного самоуправления).pdf

Органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями и по иным вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и ее субъектов.^[12]

Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает формы государственного контроля:

• за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
• за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Органы государственной власти, делегировавшие полномочия органам местного самоуправления, вправе осуществлять контроль за их реализацией, проверять законность и целесообразность решений муниципальных органов власти, принимаемых для осуществления переданных полномочий. Органы государственной власти для осуществления контроля за делегированными государственными полномочиями вправе:

1. производить проверки деятельности органов местного самоуправления и целевого использования средств, передаваемых на реализацию государственных полномочий;
2. запрашивать и получать в срок информацию, необходимые документы от органов и должностных лиц местного самоуправления о выполнении переданных полномочий;
3. назначать уполномоченных представителей государственной власти для оперативного контроля за осуществлением делегированных полномочий и целевым использованием выделенных на эти цели ресурсов;
4. проводить методическую работу и координацию деятельности органов местного самоуправления по вопросам осуществления переданных государственных полномочий.

Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий.

Субъекты Федерации регулируют вопросы, связанные с передачей, финансированием отдельных государственных полномочий и осуществлением контроля за тем, как они осуществляются муниципальными органами власти, принимая в пределах своих полномочий соответствующие законы.^[13]

В связи с обозначенным, необходимо отметить, что передача государственных полномочий на уровень местного самоуправления является одним из способов укрепления сотрудничества органов государственной власти и местного самоуправления в их взаимодействии по осуществлению государственного и муниципального управления.

Однако, вопросы наделения муниципальных органов власти государственными полномочиями, несмотря на их важное место в системе местного самоуправления, остаются до сих пор мало изученными и разработанными, следовательно, и достаточно проблематичными. Как показывает практика, целый рад проблем в деле передачи региональными органами власти Российской Федерации органам местного самоуправления государственных полномочий вызвано не только отсутствием законодательного акта по указанным вопросам, но и существующими несовершенствами положений действующего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

---

Вместе с тем, есть необходимость в скорейшем урегулировании данных вопросов федеральным законодателем, посредством принятия федерального закона о порядке и принципах наделения органов муниципальной власти отдельными государственными органами.

Как известно, Федеральный закон № 131-ФЗ установил исчерпывающий (закрытый) перечень вопросов местного значения для каждого типа муниципальных образований (ст.14, 15, 16). В ч.1 ст. 19 закона имеется четкая запись о том, что все полномочия по вопросам местного значения, не отнесенные к вопросам местного значения указанными перечнями, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Наибольшие сложности при практическом разграничении полномочий согласно требованиям закона вызывают вопросы социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий населения.

Исторически помощь бедным всегда была заботой местной общины, местной власти. Иначе и быть не может, ибо только власть, близкая к населению и непосредственно работающая с ним, может дойти до конкретных проблем конкретного человека. Только местная власть может выполнить эту работу наиболее экономно и эффективно, используя потенциал общественности, структур гражданского общества. Поэтому во всем мире социальная поддержка, социальное обслуживание пожилых, инвалидов, сирот, погорельцев и т.д. находится в компетенции местной власти. Никакой другой уровень власти справиться с этой задачей не в силах.

В Федеральном законе № 131-ФЗ к числу вопросов местного значения муниципальных районов и городских округов в этой сфере отнесены только опека и попечительство, а к вопросам местного значения поселений – оказание содействия в установлении в соответствии с федеральным законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения. Федеральным законом № 95-ФЗ от 04.07.2003 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»^[14] (пп.24 ч.2 ст.26.3) решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста, инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, детей оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), многодетных семей, одиноких родителей и ряда других категорий отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ.

---

Логика законодателя вполне понятна: государство не может устраниться от решения этих вопросов, а у муниципалитетов нет средств для содержания учреждений социального обслуживания. Тем не менее, данное решение является (по изложенным выше соображениям) концептуально ошибочным. Его практическая реализация приведет к передаче соответствующих муниципальных учреждений субъектам РФ, фактическому вытеснению органов местного самоуправления и общественности из этой сферы.

Наиболее правильным было бы поступить в данной сфере так, как это сделано в сфере образования. То есть, само предоставление услуг по социальной поддержке и социальному обслуживанию должно быть отнесено к вопросам местного значения, учреждения социального обслуживания остаться в статусе муниципальных, а органы государственной власти субъектов РФ должны предоставлять местным бюджетам субвенции на эти цели в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта РФ.

Столь же ошибочным представляется исключение из перечня вопросов местного значения вопросов содействия занятости населения, как это было в Федеральном законе 1995 г. № 154-ФЗ. В настоящее время, органы местного самоуправления, совместно с территориальными органами Федеральной службы по труду и занятости, проводят большую работу по обеспечению занятости населения, квотируют на предприятиях рабочие места для подростков и инвалидов, осуществляют регистрацию коллективных договоров на предприятиях, расположенных на территории муниципального образования, участвуют в комиссиях по разрешению коллективных трудовых споров. Эта деятельность весьма полезна и эффективна и отключение от нее органов местного самоуправления представляется неправильным.

Так, в соответствии с Федеральным законом от 31 мая 1996 г. «Об обороне»^[15] органы местного самоуправления:

• обеспечивают в пределах своих территорий выполнение мероприятий по реализации Федеральной государственной программы оперативного оборудования территории РФ и подготовке коммуникаций в целях обороны,
• обеспечивают в целях обороны учет и мобилизационную подготовку транспортных и других технических средств.

В соответствии с Федеральным законом № 31-ФЗ от 26 февраля 1997 г. «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации»^[16] органы местного самоуправления должны создавать мобилизационныe органы, разрабатывать мобилизационные планы, оказывать содействие военным комиссариатам в их мобилизационной работе в мирное время и при объявлении мобилизации и т.д.

---

В соответствии с Федеральным законом № 67-ФЗм от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»^[17] органы местного самоуправления при проведении федеральных и региональных выборов и референдумов обязаны осуществлять регистрацию (учет) избирателей и участников референдума, образовывать избирательные участки и участки референдума, на безвозмездной основе предоставлять необходимые помещения, транспортные средства, средства связи, техническое оборудование.

Однако отсутствие в законодательстве понятия «государственная обязанность» по отношению к муниципальным образованиям и возведение в принцип обязательности передачи на места финансовых и материальных средств для осуществления всех без исключения государственных полномочий порождают подчас различные коллизии. Некоторые муниципальные образования начинают требовать оплаты исполнения вышеназванных государственных дел и им аналогичных. С точки зрения содержащегося в таких государственных полномочиях четко выраженного общего интереса народа, а также с учетом организационной сложности и нерентабельности определения и обеспечения при этом соответствующих расчетов, целесообразно подобные полномочия закрепить в законодательстве в качестве государственных обязанностей. Эти обязанности должны выполняться органами местного самоуправления безвозмездно на базе использования муниципальной собственности или за счет местных финансов, тем более что органы государственной власти обеспечивают выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Становление местного самоуправления нуждается в разработке института осуществления им государственных полномочий, прежде всего, в социальной сфере – наиболее близкой и болезненной для населения. Социальная сфера – это то, где должно быть четкое и интенсивное взаимодействие государственной власти и местного самоуправления во имя интересов населения, каждого человека. В отсутствие четкой правовой базы регламентирования разделения полномочий между государственной и муниципальной властью в такой сложной области как социальная политика и социальная защита институт делегирования государственных полномочий является одним из решений сложившейся проблемной социально-экономической ситуации на местах.^[18]

---

2.2 Характеристика проблем взаимодействия государственного управления и местного самоуправления

Федеральный закон №131-ФЗ не содержит требований, которыми следовало бы руководствоваться региональному законодателю при составлении перечней вопросов местного значения для внутригородских муниципальных образований. Поэтому, предлагается, исходя из экспертных оценок, составить общие требования к вопросам местного значения, определив формулировку и способ решения каждого из них с помощью Методики решения вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований. Окончательное формирование перечня осуществляется с учетом принципов формирования перечня вопросов местного значения для внутригородских муниципальных образований в городах федерального значения.

Перечень вопросов местного значения, закрепляемых за внутригородскими муниципальными образованиями, свидетельствует о том, что местное самоуправление остается в значительной степени формальным институтом. В результате органы местного самоуправления внутригородских муниципальных образований не имеют значимой сферы собственной ответственности и не решают многие важные вопросы жизнедеятельности населения, присущие местному самоуправлению.

Согласно части 1 статьи 49 Федерального закона №131-ФЗ экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

Несмотря на то, что с 2009 года бюджеты различных уровней бюджетной системы Российской Федерации формируются на плановый трехлетний период, подход к определению источников местных бюджетов внутригородских муниципальных образований не изменился – они по-прежнему зависят от «бюджетных» законов субъектов РФ и необходимой стабильности не получили.

Кроме того, «бюджетные» законы городов федерального значения отождествляют вопросы местного значения с полномочиями органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Неопределенным остается вопрос наделения органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований имуществом, необходимым для решения вопросов местного значения.

Так, статья 79 Федерального закона №131-ФЗ позволяет городу федерального значения самостоятельно формировать перечни вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований, однако действующие законы о местном самоуправлении воспроизводят большинство норм Федерального закона №131-ФЗ. В результате, существующие перечни вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований требуют существенной корректировки, что имеет исключительное значение для определения состава расходных обязательств органов местного самоуправления. Таким образом, задача формирования перечня вопросов местного значения и полномочий по их решению в сложившейся ситуации является приоритетной. Кроме того, вследствие динамики изменений федерального законодательства региональное законодательство также оказывается в состоянии постоянных изменений, что, в свою очередь, создает определенные сложности для правоприменителя и, в конечном счете, негативно влияет на реализацию муниципальной реформы в целом.

---