Файл: Методы и формы организации контроля за деятельностью органов муниципального управления (Организация деятельности Администрации Красноярского края ).pdf

Таким образом, можно констатировать двуединый характер воздействия органов государственной власти на местное самоуправление: с одной стороны, органы государственной власти обязаны содействовать развитию местного самоуправления, а с другой – местное самоуправление должно осуществляться в рамках закона, в случае его нарушения органы и должностные лица местного самоуправления должны нести ответственность не только перед местным сообществом, но и перед государством. Однако формы и методы государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления несмотря на их разнообразие и значительное нормативно-правовое освещение нуждаются в совершенствовании и детализации.

1.2. Общественный контроль за деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления

В соответствии со ст. 2 Конституции РФ, человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства. Кстати, обратим внимание: только один раз и только в этой статье в Конституции применяется понятие «обязанностей государства».

В соответствии со ст. 18 Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Что такое «непосредственно действующие права и свободы»? Это значит, что они:

1) в иерархии правовых ценностей не только занимают первое место, но и при наличии противоречий между ними и другими правовыми ценностями применяются в качестве источника права;

2) реализуются через повседневную деятельность органов государственной власти, их должностных лиц и граждан.

Одним из таких конституционных прав является гарантированное ч. 4 ст. 29 Конституции РФ право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Указание этой же нормы на то, что перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом, означает, что именно федеральный закон о сведениях, составляющих государственную тайну, может устанавливать пределы реализации этого права.

Общественный контроль по своей правовой природе является частым случаем законного поиска, получения, передачи и в необходимых случаях – распространения информации.

Общественный контроль – деятельность граждан, объединенных в общественные и иные некоммерческие организации, для осуществления контроля за деятельностью органов местного самоуправления.^[14]

Особенностью общественного контроля является следующее:

1) объектом общественного контроля являются органы власти и должностные лица;

2) субъектом общественного контроля выступают представители независимого от органов власти и местного самоуправления – гражданского общества, которые имеют двойственный статус – они выступают, одновременно и в личном качестве, как граждане, реализующие свое право, предусмотренное ст. 29 Конституции РФ, так и в качестве представителей некоего формального определенного сообщества – общественной правозащитной организации;

3) общественный контроль осуществляется не в личных, корпоративных или в государственных, а в общественных интересах;

4) передача и распространение информации сопряжена с оценкой соответствия практики деятельности подконтрольного органа общественным ожиданиям.

Право гражданина на участие в общественном контроле вытекает из двух принципов, закрепленных в статье 3 Конституции РФ:

1) носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ;

2) народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Представление о народе, как источнике власти, должно включать в себя не только право народа на формирование органов власти и их подотчетность народу, но и право народа на текущий контроль за теми институтами, которые создаются властью для осуществления ею своих обязанностей. В этой части основным предметом контроля будет являться то, насколько практика деятельности этих органов обеспечивает реализацию, защиту и восстановление интересов народа.

Муниципальная власть избрана населением, действует от его имени и в его интересах и не может не контролироваться гражданами. Общественный контроль осуществляется населением, общественными организациями и движениями путем обращения в органы местного самоуправления, государственные, судебные и другие органы. Общественный контроль позволяет выявлять незаконные или наносящие ущерб гражданам действия местных властей.^[15]

Ненадлежащее исполнение обязательств, взятых непосредственно перед населением, является императивом демократического правового государства в сфере организации муниципальной публичной власти. На выборные органы местного самоуправления, депутатов возлагаются вытекающие из природы местного самоуправления обязанности по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения конкретных муниципальных образований. Следовательно, население вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления, путем воздействия на выборных должностных лиц местного самоуправления, а контроль за их деятельностью представляет собой, по существу, одно из средств самоорганизации населения.

В Федеральном законе 2003 года говорится о праве граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы и к должностным лицам местного самоуправления, об обязанности последних обеспечить возможность получения полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, а также об обязательности проведения публичных слушаний по ряду вопросов местной жизни. Однако в Законе ничего не говорится о праве граждан на осуществление контроля деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Обращения, гласность, публичные слушания – важные условия контроля, но еще не сам контроль. В то же время в Федеральном законе об экологической экспертизе^[16], Градостроительном кодексе РФ^[17] и Земельном кодексе РФ^[18] содержатся прямые нормы, предусматривающие участие общественности в принятии соответствующих решений.

В уставах многих муниципальных образований предусмотрено право граждан на участие в обсуждении проектов городских нормативных правовых актов, проектов планов и программ социально-экономического развития территорий, бюджетов, участие в заседаниях представительного органа и его комиссий и др.

Однако механизмы реализации этих прав обычно отсутствуют. Между тем общественный контроль и общественная экспертиза деятельности органов местного самоуправления необходимы по самому широкому спектру вопросов как на стадии разработки планов и проектов, так и на стадии их реализации.

Зачастую местные администрации негативно относятся к общественному контролю их деятельности, не ориентированы на сотрудничество в этой сфере. Большинство муниципальных чиновников полагает, что представительная власть уже выполняет эти функции по отношению к исполнительной власти, а население может участвовать в этом процессе лишь через своих депутатов (в частности, через депутатские наказы). Общественный контроль предполагает нечто совсем другое, полную прозрачность и открытость органов местной власти: «ты просто делай то, для чего мы (жители) тебя наняли, а мы будем за тобой присматривать». В некоторых городах уже созданы органы общественного контроля (группы, комитеты, комиссии) деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Однако их правовой статус законодательно не определен.

Необходимо включать в уставы муниципальных образований пункты о формах контроля граждан над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления и конкретные механизмы общественного контроля.

Для осуществления реального и эффективного контроля необходимо, чтобы соответствующие органы и заинтересованные лица могли легко заметить и установить незаконные или наносящие ущерб действия местных властей. Также важно, чтобы каждый мог увидеть факты неправильных действий, их причины, мотивы, цели, преследуемые представителями местных властей. Таким образом, эффективность любой системы контроля основывается не только на наличии определенных органов и методов контроля, но и на максимально доступном и ясном понимании гражданами и организациями Действий администрации. Общественные интересы будут обеспечены наилучшим образом в том случае, если население будет иметь доступ к максимально большему объему информации. Поэтому к числу всех форм административного контроля необходимо отнести информацию о внутреннем процессе функционирования местной власти, то есть гласность ее работы.

Федеральным законом от 27 июля 2006 года №149-ФЗ^[19] определяется, что государственные органы и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать доступ к информации о своей деятельности на русском языке и государственном языке соответствующей республики в составе Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Лицо, желающее получить доступ к такой информации, не обязано обосновывать необходимость ее получения.

Решения и действия (бездействие) государственных органов и органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации, могут быть обжалованы в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо в суд.

Кроме того, одним из значимых субъектов общественного контроля сегодня является Общественная палата. Контроль за деятельностью органов местного самоуправления в Общественной палате осуществляет преимущественно Комиссия Общественной палаты по местному самоуправлению и жилищной политике

Основными направлениями деятельности комиссии:

• укрепление статуса местного самоуправления как уровня публичной власти;
• содействие формированию местных сообществ и их вовлечению в процессы принятия решений по созданию и использованию находящихся в их распоряжении ресурсов;
• укрепление кадрового потенциала местного самоуправления. Совершенствование системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных кадров;
• повышение общественного престижа местного самоуправления в Российской Федерации;
• местное самоуправление и международное сотрудничество.

Укрепление статуса местного самоуправления как уровня публичной власти включает в себя следующие формы:

• • Анализ реализации Федерального закона ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления». Общественная экспертиза установленной ФЗ модели местного самоуправления в конце переходного периода.
  • Общественная экспертиза эффективности реализации Концепции разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления в части, касающейся реформы местного самоуправления (в рамках периода 2013-2017 гг.).
  • Контроль за формированием системы муниципального представительства на федеральном и региональном уровне (статус советов муниципальных образований субъектов РФ и Общероссийского Конгресса муниципальных образований, возможность их участия в законодательной деятельности).
  • Участие в разработке системы (показатели и методика) оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. Основные партнеры: профильные комитеты Федерального Собрания РФ, Министерство регионального развития РФ, Общероссийский Конгресс муниципальных образований.

2. Содействие формированию местных сообществ и их вовлечению в процессы принятия решений по созданию и использованию находящихся в их распоряжении ресурсов:

• • Взаимодействие органов местного самоуправления и бизнес-сообщества на территориях конкретных муниципальных образований. Анализ административных барьеров, создаваемых местными властями, и возможности формирования благоприятного инвестиционного климата.
  • Содействие распространению лучших практик эффективного взаимодействия органов МСУ и бизнес-сообщества, органов МСУ и институтов гражданского общества.

3. Укрепление кадрового потенциала местного самоуправления. Совершенствование системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных кадров.

4. Повышение общественного престижа местного самоуправления в Российской Федерации (организация всероссийского конкурса на лучшее муниципальное образований, лучшего муниципального служащего и т.п.)

5. Местное самоуправление и международное сотрудничество (участие в конференции в связи с 10-летием ратификации Россией Европейской хартии местного самоуправления).