Файл: Государственная служба в России: опыт, современное состояние и направления совершенствования (Привлечение молодых специалистов).pdf

Зачисление происходит, когда замещают должности дополнительного персонала. Оформляется специальными актами, заключается трудовой договор или контракт.

Назначение на должность характеризуется теми же юридическими моментами, отличается только специфическим административным актом Лица, которые занимают должность по назначению, ограничены руководящими должностями. 

Выборы на должность являются довольно распространённым способом. Выбирают из тех, кто избирается, акт оформлять не нужно, а трудовой договор по итогам избирательного процесса. [9, С.312]

2. Эффективные технологии государственного управления

2.1 Развитие реформы государственного управления

Реформу государственного управления бурно обсуждали и провели в начале 2000-х. Градус критики в отношении чиновников это не снизило. По мнению разработчиков новой стратегии развития страны на 2018–2024 год, пришло время снова заняться проблемами эффективности работы госаппарата.

Фонд «Центр стратегических разработок» (ЦСР) готовит стратегию развития страны на 2018–2024 годы. [16, С.121]

Особое внимание разработчики уделили уровню эффективности государственного управления. Очевидно - и это демонстрирует опыт успешных трансформаций, в частности стран - «азиатских тигров», - что именно он в огромной степени определяет успех или неудачу инициатив по модернизации.

Можно отметить главную проблему российского госуправления: на федеральном и региональном уровнях огромное количество административных и экономических барьеров не позволяет реформировать и улучшать систему даже с помощью передовых технологий. [16, С.122]

Первый шаг, который необходимо сделать - это «расчистка» ограничительных функций чиновников, их должно быть столько, сколько необходимо и достаточно для выполнения основных функций государства, тогда и государством управлять будет эффективнее. [13, С.154]

Чтобы понять, что тормозило реализацию предыдущих стратегических руководств к действию, эксперты ЦСР подвели итоги работы над выполнением «Стратегии социально-экономического развития России до 2020 года», указов президента от 7 мая 2012года, а также приоритетных национальных проектов («Здоровье», «Образование», «Жилье», «Развитие АПК»).

---

Глубинные интервью с 30 соавторами этих документов и опрос около 100 экспертов обобщены в докладе «Анализ факторов реализации документов стратегического планирования верхнего уровня», опубликованном в декабре прошлого года. В этом докладе констатируется, что уровень реализации важных стратегических документов не достигает и 30%.

Причины - фронтальность, то есть попытки охватить полную повестку реформ, превращающие их в длиннющий перечень политик и приводящие к потере фокуса на приоритетах, имитация и выхолащивание исполнения задач, кулуарный подход к определению направлений развития и недостаток взаимодействия с ведомствами-исполнителями. [13, С.154]

Лекарством от перечисленных проб­лем, по мнению экспертов ЦСР, должен стать многоуровневый подход к процессу стратегического планирования, он должен придать стратегии необходимую гибкость. На верхнем уровне должна разрабатываться концепция развития, которая не является документом прямого действия и не содержит исчерпывающего перечня мероприятий.

Второй уровень - приоритетные программы, которые должны реализовываться под постоянным контролем сверху.

Третий - программы, которые ведомства разрабатывают с высоким уровнем самостоятельности. [13, С.154]

Новый стратегический документ должен стать ориентиром для ведомств и чиновников при принятии решений среднего и низкого уровня, впрямую в стратегии не описанных.

Прежде чем принимать такое решение, чиновник смотрит и как бы сверяется с логикой, которая заложена в «Стратегии», с общим заданным вектором». [13, С.155]

Но поможет ли это снизить «трение» в системе госуправления, уменьшить количество конфликтов между ведомствами и попытки формально отчитаться, «поставить галочку»?

Любой госаппарат в любой стране устроен так, что каждое ведомство пытается максимизировать свои ресурсы, бюджеты и полномочия, доказать свою «нужность» обществу и избираемому уровню политических элит. В российских реалиях эта проблема усугубляется присутствием большого числа расколов между разными группами интересов, которые скорее конкурируют друг с другом, не доверяют друг другу, из-за чего меньше сотрудничают.

Уменьшить проблему подобной конфликтности можно через три механизма, которые закладываются при разработке новой «Стратегии».

Первый - наращивание числа площадок для коммуникации между разными группами и ведомствами и вовлечение их в принятие стратегических решений, выбор векторов развития, что должно привести к формированию консенсуса и доверия между ними. [8, С.56]

---

Этот подход уже сейчас реализуется ЦСР при подготовке «Стратегии 2018–2024». Понятно, что относительно разных реформ будут разные конфигурации групп интересов как за, так и против, работать над тем, чтобы найти консенсус по основным целям и векторам реформ.

Второй механизм, который должен повысить КПД при исполнении «Стратегии»,- изменение организационной культуры чиновников в сторону ориентации не на интересы ведомства или конкретной группы, а на интересы жителей и стратегические цели страны. [10, С.45]

Подобное совпадение взглядов должно постепенно минимизировать конфликтность. Понятно, что нужен серьезный пересмотр уровня подготовки кадров и их полномочий, гибкости, инициативы в принятии решений. Эту проблему призвана решить также разрабатываемая ЦСР новая кадровая политика.

Проблема недостаточных компетенций и навыков остро стоит не только в сфере стратегического планирования или реализации проектного подхода. С одной стороны, недостаточно адекватных учителей, не накоплено необходимого объема лучшей практики в этой области. Поэтому прежде всего нужно обратить внимание на эту сторону. С другой стороны, вложения в кадровый потенциал будут окупаться только если этот капитал сохранится в системе государственной службы. А для этого необходимо построить эффективную систему стимулов, понятных и достижимых карьерных траекторий. [13, С.154]

Третий механизм снижения сопротивления системы - появление инструмента селективных программ, второго из трех уровней реализации стратегии, предложенных ЦСР. В случаях, где в текущей ситуации минимизировать конфликты не получается, а требующиеся изменения, заложенные в «Стратегию», крайне важны - необходимо обеспечить точечное ручное управление, сконцентрировать этот ресурс именно в выбранной области.

Система целеполагания должна строиться на общественном диалоге, выявлении приоритетов, сбалансированном участии в целеполагании заинтересованных сторон. Сейчас эти функции отданы исполнительной власти. Законодатели не принимают достаточно активного участия в выработке стратегий, государственных программ, проектов. Общественное же участие формализовано и зачастую носит имитационный характер. [10, С.45]

Пи разработке стратегии надо обязательно обращать внимание на региональный аспект, размер нашей страны просто не позволяет его игнорировать. Выделение региональных полюсов роста (например, в виде перечня важных макрорегионов, например, Северо-Западного, Южного (Краснодарский край, Ростовская область и Ставрополье)) поможет стать им центрами роста и центрами компетенций для всех окружающих территорий. [9, С.57]

---

Для разработки и сопровождения гибких, «живых» стратегий надо смотреть на сегодняшний опыт других стран. В качестве образца он рекомендует изучить опыт Малайзии, страны, которая прямо сейчас проходит процесс успешной трансформации. Россиянам стоит пристальнее присмотреться к тому, как этот новый «азиатский тигр» успешно избавляется от «голландской болезни», зависимости доходов бюджета от продаж энергоносителей.

А сопровождением стратегии там занимается институт развития, носящий название Pemandu. Его сотрудники не госслужащие, методы работы сильно отличаются от привычного нам чиновного подхода, а результаты работы проходят независимый международный аудит. Многие оригинальные принципы работы успешно используются на региональном уровне и при правильном планировании могут быть перенесены на уровень всей страны.

Реформы государственного управления последних 15 лет не достигли ожидаемого результата, поскольку каждый раз натыкались на системные барьеры, такие как организационная культура госслужбы, основанная на бюрократии и иерархии, и функциональная механизмы работы государственной машины. [11, С.94]

Предлагаемая реформа государственного управления предполагает следующие направления: 

создание системы управления изменениями (запуск цикла PDCA); 

кадровая реформа, основанная на развитии таких организационных ценностей, как инициатива, непрерывные улучшения, клиентоориентированность; 

оптимизация процессов: переход от вертикальной функциональной модели работы на начальника к горизонтальной процессной модели, ориентированной на человека; 

государство-платформа: форсированная цифровизация и внедрение новых моделей управления в практику государственного управления. [10, С.45]

Последний пункт, а именно «государство-платформа», стоит запомнить, поскольку в ближайшее время будем все узнавать о механизмах превращения государства в систему создания и предоставления государственных сервисов. Образ будущего государства-платформы кажется мне, как минимум, интересным, как максимум, вполне реалистичным. Если не Россия, то ряд развитых стран его точно реализуют к 2035 году.

Государство-платформа предполагает постепенный переход административного контура госуправления полностью в цифровой формат, в котором: 

роль чиновников играют нейронные сети искусственного интеллекта, чиновник, как посредник между человеком и государством, попросту не нужен; 

общение человека (пользователя платформы) и государства происходит через пользовательские интерфейсы программных приложений от многочисленных частных разработчиков на принципах свободного API государства-платформы; 

---

статистику заменяет digdata, данные собираются offline (и немедленно оцифровываются) и online, анализируются и отправляются в искусственную нейросетку для принятия оптимального для пользователя решения; [13, С.154]

цифровая идентификация пользователей и технологии block chain будут гарантировать, как защиту, так и прозрачность работы системы. 

Все это страшно интересно, только не понятно с акцентом на каком слове. С одной стороны, перспективы, которая открывает четвертая технологическая революция огромны, с другой стороны, есть опасение, что государство-платформа может вырасти в государство-матрицу. [10, С.45]

На примере опыта организации Government Digital Service (Великобритания) рассказываем, как не изобретать колесо каждый раз, создавая электронные государственные сервисы и как сделать их более эффективными, применяя подход Правительство как платформа.

Организация Government Digital Service ответственна за GOV.UK (аналога российских Госуслуг) – единый портал государственных услуг Великобритании и помогает государству создавать интернет-сервисы и представлять важную информацию в более простом и понятном формате для своих граждан.

Основным приоритетом деятельности организации является потребность пользователей, которая ставится выше интересов самого государства.

Нужна общая цифровая инфраструктура.

Правительство как платформа – это новое представление Электронного правительства, в основе которого лежит общая инфраструктура цифровых систем, технологий и процессов, с помощью которых можно легко создавать государственные услуги, ориентированные на пользователя. [11, С.92]

Правительство как платформа (Government as a Platform) –  фраза, придуманная Тимом О’Рейли в статье 2010 года, хотя есть некоторые различия в том,  как обстоят дела именно в Великобритании.

Год назад Government Digital Service сделали видеоролик для объяснения концепции (на английском языке):

Также недавно появилась GOV.UK Verify – платформа для определения идентичности пользователей для безопасного использования государственных сервисов.

Правление Корпоративный гражданской службы и Казначейства Великобритании попросили Government Digital Service изучить ситуацию с существующими платформами и определить, какие из них будут иметь наибольшее влияние как для пользователей, так и в плане стоимости для правительства. Так, внимание было обращено на следующие факторы:

с чего необходимо начать создание приоритетных платформ;

как ускорить процесс внедрения лучших технологий для гражданских служащих; [11, С.45]

---