Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (вопросы самостоятельности местного самоуправления).pdf
Добавлен: 05.04.2023
Просмотров: 156
Скачиваний: 3
Введение
Актуальность темы исследования. В этом году исполняется 15 лет со дня принятия и частичного вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ). Однако вопросы правового обеспечения и правового регулирования местного самоуправления остаются предметом многочисленных споров как на страницах научных изданий, так и в кулуарах практических и научных мероприятий. Это не удивительно, поскольку формирование местного самоуправления в России, по моему мнению, далеко от завершения.
Интерес к проблематике местного самоуправления, оценке его уровня и перспектив развития "подогрели" тенденции формирования единой вертикали власти. В связи с этим очень важно определить ключевые проблемы и направления функционирования местного самоуправления, не позволяющие самому приближенному к населению уровню власти стать по-настоящему эффективной моделью реализации народовластия.
Научная разработанность темы исследования: Тематика работ, посвященных проблематике местного самоуправления, весьма обширна: от вопросов моделей организации структуры органов местного самоуправления[1] до применения на территории РФ Европейской хартии местного самоуправления[2] и вопросов судебного толкования и применения судами норм законодательства о местном самоуправлении[3].
Цель настоящей работы – исследование Местное самоуправление в Российской Федерации и определение его тенденций и перспективы развития.
Для достижения цели необходимо разрешить следующие задачи:
- Рассмотреть общие положения о местном самоуправлении в Российской Федерации
- Исследовать вопросы самостоятельности местного самоуправления
- Определить проблемы местного самоуправления и предложить пути их разрешения
Объектом исследования является местное самоуправление как самостоятельный институт публичной власти в процессе становления и развития, а также общественно-политические процессы, в той или иной степени связанные с функционированием местного самоуправления.
Предметом настоящей курсовой работы будут общие вопросы организации местного самоуправления в Российской Федерации, специальные вопросы самостоятельности местного самоуправления, правовые проблемы организации и деятельности местного самоуправления.
Структура работы обусловлена поставленными целями и задачами
Глава 1. Местное самоуправление в Российской Федерации – общие положения
Согласно ст. 12 Конституции РФ 1993 г. местное самоуправление гарантируется государством и в пределах своих полномочии самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Указанная статья наряду со ст. 130-133 Основного закона Российской Федерации составляют важнейшую правовую базу самостоятельности местного самоуправления.
С одной стороны, при анализе данной статьи следует обратить внимание на положение о самостоятельности органов местного самоуправления только в пределах полномочий, установленных законом. Следовательно, если есть предел функционирования, значит, есть ограничение. Очевидно, что в данном случае речь идет о подзаконности местного самоуправления. В контексте положении ст. 12 Конституции РФ 1993 г. подзаконность можно понимать в узком и широком смысле. В узком смысле органы местного самоуправления должны действовать в рамках полномочий, установленных законом. В широком смысле, согласно ч. 2 ст. 15 Конституции РФ 1993 г., они обязаны действовать в рамках Конституции и законов. С другой стороны, невхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти не означает полной самостоятельности органов муниципальной власти от государства. В данном случае речь идет об организационной обособленности местного самоуправления. Оба положения статьи не исключают определенной законом зависимости местного самоуправления от государства.[4]
Думается, что к местному самоуправлению следует относиться как к интегрированной части государства, что, безусловно, означает неизбежное их взаимодействие в рамках системы публично-властных отношений. Местное самоуправление и государственная власть - это составные части публичной власти. Обеспечивая жизнедеятельность населения муниципального образования, органы местного самоуправления действуют в рамках единой политики государственного управления, и в связи с этим местное управление становится неотъемлемой и важной частью государственного управления.
Местное самоуправление как гарантированный государством общественный феномен, безусловно, должно рассматриваться в качестве относительно самостоятельного явления в рамках системы государственного управления. Самоуправление по определению не может быть вне государства, однако при этом важна степень обеспечения самостоятельности. Иными словами, должна быть однозначная защита той самостоятельности, которой местное самоуправление наделяется по закону. В таком случае возможна реализация гарантий, установленных государством для местного самоуправления. В рамках демократической доктрины децентрализация публичной власти важна, и это безусловный факт. Но не стоит отрицать и бояться "разумной централизации"[5] которая, на наш взгляд, не вступает в противоречие с принципами демократии. Это значит, что при сохранении структурной обособленности местного самоуправления в рамках строго ограниченного законом допустимого поведения государства вполне возможно увеличение его разумного влияния на местное самоуправление. Сказанное прежде всего касается контроля государства над местным самоуправлением, который допустим в случаях, предусмотренных Конституцией и законами. Об этом говорится в ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. Тем самым вполне допустима ответственность органов местного самоуправления перед государством в случае нарушения ими принципа конституционной законности и законности в целом. Нет никакого сомнения в том, что именно такая концептуальная позиция лежит в основе гл. 10 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. Ярким примером этому служит ст. 73 Закона, устанавливающая механизм ответственности главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством, а также ст. 74.1, регламентирующая порядок удаления главы муниципального образования в отставку.
В целом досрочное прекращение полномочий органов местного самоуправления в случае несоблюдения положений закона вполне допустимо и не противоречиво. Кроме того, в постановлении Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. N 14-П говорится о том, что для обеспечения принципа законности, прав и свобод человека и гражданина российский законодатель может предусмотреть адекватные меры ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, к которым можно отнести досрочное прекращение полномочий. Тем самым Конституционный Суд РФ такую ответственность не относит к неконституционной мере наказания.
То же можно сказать о правомерной подконтрольности государству вопроса о реализации органами муниципальной власти преданных государственных полномочий и осуществлении контроля над реализацией ими вопросов местного значения. В обоих случаях речь идет о безусловном соблюдении органами местного самоуправления принципа законности. В случае его нарушения допустим и необходим жесткий административный контроль, не вступающий в противоречие с нормами федерального законодательства и основными положениями Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. Но при этом механизм контроля и способы его исполнения не должны нарушать самостоятельности местного самоуправления. Такая правовая позиция, с которой нельзя не согласиться, содержится в постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П.[6]
Вряд ли можно согласиться с тем, что в Российской Федерации имеет место централизованная модель местного самоуправления. Такая модель предполагает полное отрицание структурной самостоятельности местного самоуправления. Характерной чертой указанной модели является наличие прямого государственного управления местами. Тем самым отсутствует децентрализованный, формируемый в порядке выборов муниципальный уровень власти, принципиально иной, чем государственный уровень публичной власти. Примером централизованной модели местного управления могут служить такие страны, как КНР, КНДР, Куба. В случае с Российской Федерацией можно говорить о централизованно-децентрализованной (дуалистической) модели местного самоуправления. То, что органы государственной власти в строго регламентированном законом порядке оказывают влияние на местное самоуправление и в случае нарушения последними принципа законности даже оказывают давление, ни в коей мере не может означать нарушения принципов демократии. Одно очевидно: следует укреплять самостоятельность местного самоуправления внутри системы государственного управления[7].
Глава 2. Самостоятельность местного самоуправления
Возникает вопрос: возможно ли огосударствление местного самоуправления? Представляется, что если государство действует в рамках обеспечения принципа конституционной законности, гарантирует местное самоуправление, в том числе поддерживая реализацию прямых форм ее осуществления, то нет. Думается, что внутрисистемная взаимосвязь элементов публичной власти (государства и местного самоуправления) не означает и по определению не может означать огосударствления местного самоуправления. Термин "огосударствление" применим только в тех случаях, когда теряется полная самостоятельность. Противопоставление местного самоуправления и государства невозможно.
В контексте вышесказанного заслуживает внимания рассмотрение ряда постановлений Конституционного Суда РФ, в которых раскрывается проблема пределов самостоятельности местного самоуправления. Анализируемые ниже постановления дают возможность рассмотреть вопрос о степени самостоятельности местного самоуправления.
В постановлениях Конституционного Суда РФ принцип самостоятельности местного самоуправления признается значимым и фундаментальным, поскольку непосредственно связан с положениями Конституции РФ 1993 г., а значит, является одним из основных конституционных принципов, декларирующих народовластие.[8]
Правовые позиции Конституционного Суда РФ способствуют формированию тенденции к запрету ограничения пределов самостоятельности местного самоуправления федеральным законодательством и законодательством субъекта РФ. Однако некоторыми постановлениями такого рода ограничение допускается. Так, например, в постановлении Конституционного Суда РФ от 20 декабря 1995 г. N 17-П отмечается, что законодательное ограничение прав и свобод человека и гражданина возможно, если оно направлено на защиту этих прав. Вместе с тем в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 г. N 17-П устанавливается, что в сфере местного самоуправления действия органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных органов власти не должны противоречить интересам осуществления гражданами права на местное самоуправление. Тем самым важно установление четких и обоснованных законодательных пределов ограничения указанного права.[9]
Думается, что установление определенных законом разумных ограничений является одной из эффективных гарантий защиты права на местное самоуправление. Тем самым и обязывающие, и запрещающие нормы обеспечивают конституционную формулировку государственной гарантии местного самоуправления. С учетом положений ч. 3 ст. 55 Конституции РФ 1993 г., направленных на разумное ограничение прав и свобод человека и гражданина, вряд ли можно говорить о том, что нормы ограничительного характера Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. вступают в противоречие с конституционными нормами. Все эти нормы должны быть направлены на обеспечение конституционного строя РФ, защиты прав и свобод человека и гражданина, безопасности государства. В любом ограничении важна его необходимость. Потому злоупотребление такими нормами может привести к обесцениванию прав человека.
Конечно, с вышеуказанными позициями Конституционного Суда РФ можно согласиться, но возникает вопрос о том, как найти и обосновать предел, который не вступал бы в противоречие с интересами всех субъектов, участвующих в осуществлении публичной власти. Сегодня этот вопрос пока остается без ответа. Но в любом случае концептуальную основу взаимодействия государства, человека и общества должны составлять демократические принципы народовластия. О этом не раз говорилось в правовых позициях Конституционного Суда РФ. Очевидно, что, как следует из положения ст. 3 Конституции РФ 1993 г., все-таки основным субъектом публично-правовых отношений является народ, делегирующий свои учредительные функции органам государственной и муниципальной власти. Тем самым деятельность органов публичной власти должна опираться на обеспечение интересов народа, которые, в свою очередь, имеют высшее политическое и социальное значение.
Наиболее ярко правовая позиция Конституционного Суда в вопросе разумного и обоснованного ограничения самостоятельности местного самоуправления проявляется в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2015 г. N 30-П [8]. В частности, Конституционный Суд РФ устанавливает, что конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления во взаимоотношениях органов государственной и муниципальной власти не является абсолютным. Невозможно отрицать их организационную и иную взаимосвязь. Но при этом доминирующая роль государства в формировании и функционировании муниципальных органов власти исключена; невозможно также заменить муниципальную власть государственной.[10]