Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (вопросы самостоятельности местного самоуправления).pdf
Добавлен: 05.04.2023
Просмотров: 163
Скачиваний: 3
Однако в некоторых случаях вполне можно и даже необходимо разумное ограничение местного самоуправления. Так, например, в ст. 75 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. допускается временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. В данном случае ключевым является слово "временное". Здесь именно тот случай, когда ограничение направлено на обеспечение интересов населения муниципального образования, если органы местного самоуправления не справляются с задачей обеспечения жизнедеятельности населения. Тем самым различные чрезвычайные ситуации могут создать объективную необходимость вмешательства государства во внутренние дела муниципального образования. В другом случае необходимость временного ограничения местного самоуправления обусловлена финансовыми затруднениями (просроченная задолженность) или нецелевым использованием бюджетных средств. Порядок реализации указанного института строго регламентирован законом, что исключает противоречие как Конституции РФ 1993 г., так и Европейской хартии местного самоуправления 1985 г.
Интерес вызывают правовые позиции Конституционного Суда РФ, касающиеся конституционного права населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, закрепленное в п. 1 ст. 131 Конституции РФ 1993 г.[11], и расширение полномочий субъектов РФ в сфере местного самоуправления в ходе муниципальной реформы 2014 г.
В обращении группы депутатов Государственной Думы, поступившем в 2015 г. в Конституционный Суд РФ, по делу о проверке конституционности ряда статей Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г., а также конституционности статьей закона Иркутской области об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления отмечалось, что в указанных законах нарушаются статьи Конституции, в том числе конституционное право населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления.
Однако Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 1 декабря 2015 г. N 30 отметил, что поскольку согласно п. "н" ч. 1 ст. 72 конституции установление общих принципов организации системы местного самоуправления является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, то произвольное установление населением муниципального образования структуры органов местного самоуправления ограничивается федеральным законодательством и законодательством субъекта РФ. Главная идея заключается в том, что самостоятельность населения муниципального образования в случае установления структуры органов местного самоуправления возможна только в рамках установленных законами организационных моделей местного самоуправления. Иными словами, население муниципального образования наделяется правом выбора той или иной модели местного самоуправления из числа закрепленных федеральным законом и законом субъекта РФ.[12]
В целом в свете новой реформы местного самоуправления в РФ, проведенной 2014 г., повышается роль и значение государственных органов субъектов РФ в правовом регулировании организационно-компетенционных форм местного самоуправления. Последнее, так же как и вопрос о самостоятельном определении населением муниципального образования структуры органов местного самоуправления, вызывает неодобрительную и весьма скептическую реакцию научно-экспертного сообщества. А именно складывается мнение о том, что положения закона нарушают принцип самостоятельности местного самоуправления. Как уже отмечалось выше, именно эта позиция легла в основу обращения группы депутатов в Конституционный Суд РФ в 2015 г.[13]
В свою очередь, Конституционный Суд РФ в рассматриваемом постановлении от 2015 г. N 30-П выработал ряд важнейших положений:
1. Положения закона направлены на правовое регулирование согласованной взаимосвязи федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных органов власти.
2. Именно субъект РФ обеспечивает социально-экономическое развитие как своей территории, так и территории муниципального образования, входящего в состав территории субъекта РФ.
3. Закон обеспечивает функциональную основу организации единой публичной власти в Российской Федерации.
Концептуальной основой преимущественного положения органов государственной власти субъектов РФ над органами местного самоуправления, как и в случае с вопросом о самостоятельном определении структуры органов местного самоуправления населением муниципального образования, служит положение п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ 1993 г. Тем самым правовые нормы Федерального закона 2003 г., регулирующие установление субъектами РФ различных вариантов формирования представительного органа муниципального образования, порядка избрания и места главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления, не противоречат Конституции РФ 1993 г. Тем самым Конституционный Суд РФ не видит в соответствующих нормах нарушения принципа самостоятельности местного самоуправления. Думается, что он априори исходит из принципа разумного ограничения местного самоуправления.[14]
Особенно подчеркивается необходимость наличия в специальных законах субъектов РФ о местном самоуправлении принципа альтернативности организационных моделей местного самоуправления. В случае установления единственно возможной модели должны быть выработаны четкие критерии этой модели и состав тех муниципальных образований, в которых она будет действовать.
В постановлении ясно просматривается идея о том, что публичные функции, по своему характеру имеющие государственное значение, концентрируются в муниципальных образованиях верхнего уровня (муниципальный район, городской округ), поскольку именно этот уровень реализует переданные государственные полномочия. Потому здесь всегда будет ощущаться присутствие государства. Однако, как справедливо отметил в своем мнении к постановлению Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. N 30 судья Конституционного Суда РФ Н.С. Бондарь, "подобное понимание особенностей природы муниципальных образований, относящихся к верхнему территориальному уровню местного самоуправления, означает не столько огосударствление местного самоуправления (как это нередко представляется), сколько усиление единства, взаимопроникновение, взаимовлияние, взаимодействие и, в какой-то мере, слияние муниципальных и государственных начал на соответствующем уровне публично-территориальной организации".[15]
Как следует из смысла ст. 131 Конституции РФ 1993 г., с точки зрения осуществления местного самоуправления "ударение" делается на поселенческий уровень. Таким образом, именно поселение (городское и сельское) является обязательным территориальным уровнем осуществления местного самоуправления. Здесь нет переданных государственных полномочий и, следовательно, отсутствует концентрация государственного интереса. Потому согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ в поселениях не должна устанавливаться безальтернативная организационная модель местного самоуправления.
С учетом всего сказанного можно сделать вывод о том, что органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, а также органы местного самоуправления ориентированы на комплексное решение социально-экономических задач. Все они являются органами публичной власти, а следовательно, невозможно исключить наличие их общего интереса, направленного на совместное и эффективное обеспечение жизнедеятельности народа Российской Федерации. Кроме того, федеральный законодатель должен обеспечить эффективное и согласованное функционирование системы публичной власти и гарантировать населению реальные возможности самостоятельного осуществления местного самоуправления. Потому местное самоуправление не может функционировать вне государственной политики развития органов публичной власти.
Глава 3. Проблемы местного самоуправления и пути их разрешения
Можно обозначить четыре проблемы в сфере правового регулирования и развития местного самоуправления, исходя из их влияния на эту форму народовластия.
1. Необоснованный динамизм законодательства о местном самоуправлении. Законодательство о местном самоуправлении носит комплексный и межотраслевой характер. Вместе с тем нормативной основой всех общественных отношений в области местного самоуправления, помимо Конституции РФ, является Федеральный закон N 131-ФЗ. С 2015 г. в указанный правовой акт было внесено более 26 изменений и дополнений, причем значительное их число касалось перечня вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления по их решению. 25 июля 2017 г. Президент РФ В. В. Путин на встрече с Советом законодателей назвал спешку при принятии законов одной из главных причин некачественного нормотворчества. Президент РФ отметил, что хотя сегодня существует устойчивая система, отвечающая современным критериям парламентаризма, "пока не удалось достичь комплексного, системного подхода к созданию и к корректировке законодательной базы: законопроекты далеко не всегда имеют глубокую, всестороннюю проработку, недостаточно учитываются научные и экспертные оценки"[16].
Изменения и дополнения вносятся в законодательство о местном самоуправлении без учета положений бюджетного законодательства. Совершенно очевидно, что модификация перечня вопросов местного значения и перераспределение полномочий между органами местного самоуправления влечет за собой необходимость корректировки бюджетов муниципальных образований. И мало того, что эти бюджеты являются в большинстве своем дефицитными, так еще и имеющиеся бюджетные средства нужно перераспределить рационально в связи с вводимыми федеральным законодателем изменениями. Мы уже не говорим о том, что изменение федерального законодательства, регулирующего вопросы местного значения, в большинстве случаев обусловливает внесение изменений и дополнений в уставы муниципальных образований и муниципальные правовые акты, принятие которых тоже означает дополнительную нагрузку на органы местного самоуправления (проведение публичных слушаний, заседаний представительных органов, опубликование муниципальных правовых актов и т.д.). В связи с этим представляется необходимым ввести временный мораторий на изменение положений законодательства РФ в части вопросов местного значения в течение периода исполнения местных бюджетов: вносимые федеральным законодателем изменения должны вступать в силу не ранее чем с 1 января года, следующего за датой их внесения.
2. Установление излишних и необоснованных диспозитивных норм. В последнее время федеральный законодатель часто определяет в законодательстве о местном самоуправлении компетенцию органов власти при помощи формулировок "вправе" и "может". Например, в соответствии с п. 1.2 ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ законы субъекта Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами, могут перераспределять полномочия между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Такие законы субъекта Российской Федерации вступают в силу с начала очередного финансового года. При применении федеральным законодателем подобных формулировок важно, чтобы исполнение этих норм субъектом правоприменения не становилось произвольным, поскольку при наличии у него корыстной или иной заинтересованности реализация подобных норм может привести к коррупционным правонарушениям.[17]
Применение в законодательстве о местном самоуправлении норм, допускающих одновременно обязательность и возможность совершать действия в отношении субъектов права, означает, что правоприменитель может по своему усмотрению либо совершать, либо не совершать установленные нормой права действия. При этом зачастую критериев такого выбора не существует или они не закреплены нормативно. В этой ситуации опасность коррупционного злоупотребления, необоснованного политического усмотрения гораздо выше, чем в тех случаях, когда критерии подобного усмотрения закреплены исчерпывающе.
Яркий пример тому - Федеральный закон от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Отсутствие перечня объективных обстоятельств и критериев, позволяющих органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления перераспределять между собой полномочия, явилось основанием для фактически произвольной временной передачи полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти субъектов РФ. Реализуя указанные положения закона через предоставленную федеральным законодателем формулировку "может", законодатель субъекта РФ не считает обязательным указывать причины и обстоятельства, побудившие его принять решение об "изъятии" полномочий у органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения[18].