Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (вопросы самостоятельности местного самоуправления).pdf
Добавлен: 05.04.2023
Просмотров: 158
Скачиваний: 3
Конституционный Суд РФ неоднократно обращал внимание на необходимость использования четких формулировок при осуществлении нормотворчества[19].
3. Неудовлетворительное качество муниципального правотворчества. В соответствии со ст. 7 Федерального закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления по вопросам местного значения, осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут принимать муниципальные правовые акты. При этом указанные акты подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципалитета. В Генеральной прокуратуре Российской Федерации, по данным от 21 марта 2017 г., "были обобщены результаты работы по обеспечению законности нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления. С целью обеспечения законности, единства правового пространства Российской Федерации в рамках осуществления своих полномочий по итогам актов прокурорского реагирования в 2016 г. откорректировано или отменено около 2,8 тыс. региональных и 136 тыс. муниципальных нормативно-правовых актов"[20]. А сколько еще актов осталось вне поля зрения прокуратуры?
Многие исследователи объясняют низкое качество муниципального правотворчества отсутствием у муниципальных служащих (особенно в малых поселениях) должной квалификации и подготовки[21]. Отчасти это правда.
В качестве примера следует привести некоторые акты Администрации Екатеринбурга. Так, в п. 2 Положения о комиссии по противодействию коррупции и урегулированию конфликта интересов в муниципальных организациях, расположенных на территории муниципального образования "город Екатеринбург" (утв. постановлением Администрации города Екатеринбурга от 30 июня 2017 г. N 1152) указано, что "для целей настоящего документа под муниципальными организациями, расположенными на территории муниципального образования "город Екатеринбург", понимаются муниципальные учреждения или муниципальные унитарные предприятия, учредителем которых является Администрация города Екатеринбурга либо органы Администрации города Екатеринбурга".
Далее в Положении говорится, что одним из оснований для начала работы комиссии является представление руководителем органа Администрации города Екатеринбурга, осуществляющего функции учредителя муниципальной организации, материалов проверки, свидетельствующих о несоблюдении руководителем такой организации требований антикоррупционного законодательства. Общеизвестно, что при оценке любого правового акта всегда рекомендуется обращать внимание на соответствие его терминологии понятиям, используемым в федеральном законодательстве. Вместе с тем ни одна статья Федерального закона от 5 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Федеральный закон N 273-ФЗ) не содержит понятия антикоррупционного законодательства.
Кроме того, ни Федеральный закон N 273-ФЗ, ни Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (далее - Федеральный закон N 161-ФЗ) не распространяют положения законодательства о противодействии коррупции на руководителей муниципальных унитарных предприятий. Безусловно, ст. 21 Федерального закона N 161-ФЗ запрещает руководителю унитарного предприятия быть учредителем (участником) юридического лица, занимать должности и заниматься другой оплачиваемой деятельностью в государственных органах, органах местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организациях, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, заниматься предпринимательской деятельностью, быть единоличным исполнительным органом или членом коллегиального исполнительного органа коммерческой организации, за исключением случаев, если участие в органах коммерческой организации входит в должностные обязанности данного руководителя, а также принимать участие в забастовках. Но эти ограничения не связаны с законодательством о противодействии коррупции, поскольку согласно ст. 1 Федерального закона N 161-ФЗ предметом его регулирования являются правовое положение государственного унитарного предприятия и муниципального унитарного предприятия, права и обязанности собственников их имущества, порядок создания, реорганизации и ликвидации унитарного предприятия, определяемые в соответствии с Гражданским кодексом РФ.[22]
Данные пример показывают, что качество муниципального правотворчества даже в крупных муниципальных образованиях, где весьма высок общий уровень юридических кадров, остается весьма плачевным. Вместе с тем с учетом обязательности исполнения муниципальных нормативных правовых актов на территории соответствующих муниципальных образований полагаем, что органы прокуратуры РФ и Министерства юстиции РФ должны и в дальнейшем применять установленные законодательством меры по восстановлению законности, по итогам осуществления ими экспертно-контрольных и надзорных полномочий. Руководителям органов местного самоуправления следует принимать меры как по повышению квалификации подчиненных, так и по привлечению муниципальных служащих, виновных в подготовке некачественных правовых актов, к дисциплинарной ответственности.
4. Несовершенная система отбора кадров для муниципальной службы. Отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих, определены Федеральным законом N 25-ФЗ. Его ст. 17 указывает лишь на возможность проведения конкурса, в ходе которого оценивается профессиональный уровень претендентов на замещение должности муниципальной службы. Но здесь настораживают две тенденции.
Во-первых, на базовые для муниципального хозяйства руководящие должности назначаются люди, которые не имеют опыта муниципальной и государственной службы, либо у которых он минимальный. Зачастую опыт претендента в коммерческих структурах приравнивается к опыту работы на государственной или муниципальной службе. Однако уже давно доказано, что система частного управления в хозяйствующих субъектах коренным образом отличается от системы государственного и муниципального управления как по способам принятия управленческих решений, так и по правовому регулированию. Очевидно, что система формирования кадрового резерва, использования потенциала граждан, находящихся на муниципальной службе, для выдвижения их на вышестоящие должности либо не работает, либо работает в минимальном объеме.[23]
Во-вторых, в последнее время под эгидой органов власти, образовательных учреждений проводятся многочисленные конкурсы, направленные на поиск квалифицированных специалистов в различных отраслях экономики и управления. В числе победителей подобных конкурсов зачастую нет представителей топ-менеджмента системы муниципальной власти. Это по меньшей мере странно, поскольку получается, что, не являясь лидерами в определенных отраслях знаний и навыков, представители системы муниципального управления подбирают себе команду явно более слабую, чем это могут сделать победители подобных конкурсов и отборов. Либо возникает вопрос о качестве и критериях отбора специалистов в рамках конкурсов.
На кадровый потенциал системы местного самоуправления влияет и недостаточно высокий уровень профессионального образования муниципальных служащих. Прежде всего в стенах вуза (тем более в условиях системы бакалавриата) невозможно превратить вчерашнего школьника в полноценного специалиста, особенно в сфере публичного управления, даже если преподавать ему весь возможный набор учебных дисциплин. Профессиональное становление государственного или муниципального служащего начинается лишь с приобретением практического опыта, в ходе непосредственного участия в организации управленческой деятельности. Об этом свидетельствует и возрождение тенденций наставничества и обмена опытом между молодыми специалистами и людьми, прошедшими определенную управленческую и жизненную школу. Кроме того, назрела необходимость совершенствования послевузовской системы повышения квалификации и переподготовки кадров. Данный уровень образования тоже пока не оправдывает возлагаемых на него надежд.[24]
Обучение в системе повышения квалификации должно предоставлять знания и навыки с запасом на будущее, с учетом специализации конкретного муниципального служащего и его карьерных перспектив. Для этого следует перейти от профессиональной подготовки и переподготовки, нацеленной на выпуск "массового" специалиста, к дифференцированному, индивидуализированному обучению. В большинстве случаев муниципалитеты направляют своих служащих на переподготовку только "для галочки" или в образовательные учреждения, напрямую зависящие от притока муниципальных служащих на подготовку и переподготовку. При этом остается второстепенным вопрос о наличии у образовательных учреждений авторитета и ресурсов для подготовки именно квалифицированных, нацеленных на перспективу муниципальных служащих.
Перечисленные проблемы и пути их решения не являются исчерпывающими, но решение каждой из них, на мой взгляд , способно продвинуть вперед уровень правового и организационного обеспечения местного самоуправления в РФ. Это, в свою очередь, наполнит реальным содержанием положения ст. 12 Конституции РФ, провозглашающей гарантированность местного самоуправления на всей территории России.
Заключение
Местное самоуправление - организация деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории. Более широкое понятие местного самоуправления подразумевает право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов и других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы. Органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Эти органы могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
С учетом всего сказанного можно сделать вывод о том, что органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, а также органы местного самоуправления ориентированы на комплексное решение социально-экономических задач. Все они являются органами публичной власти, а следовательно, невозможно исключить наличие их общего интереса, направленного на совместное и эффективное обеспечение жизнедеятельности народа Российской Федерации. Кроме того, федеральный законодатель должен обеспечить эффективное и согласованное функционирование системы публичной власти и гарантировать населению реальные возможности самостоятельного осуществления местного самоуправления. Потому местное самоуправление не может функционировать вне государственной политики развития органов публичной власти.
Список использованной литературы
Нормативно-правовые акты
1. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)
2. "Европейская хартия местного самоуправления" (принята в Страсбурге 15.10.1985)
3. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 01.05.2019) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
Литература
1. Гладкий Н.М. Особенности структуры органов местного самоуправления на современном этапе развития местного самоуправления // Наука ЮУрГУ: материалы 69-й науч. конф. Челябинск: ЮУрГУ, 2017. С. 445-451.
10. Шугрина Е.С. Самостоятельно ли население в определении структуры органов местного самоуправления // Актуальные проблемы российского права. 2015. N 12.
11. А.И. Гомола Правовые основы государственного и муниципального управления / А.И. Гомола, И.А. Гомола, Е.В. Борисова. - М.: Академия, 2018. - 336 c.
12. Лютцер В.Л., Организационная самостоятельность местного самоуправления: конституционный принцип и законодательная практика // Журнал "Законодательство", N 7, июль 2018 г., с. 28-32.
13. Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: продолжение спора // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации: сборник научных трудов. М., 2014. С. 6.
14. В.И. Васильев, Еще раз о территориальных уровнях местного самоуправления // Журнал "Журнал российского права", N 1, январь 2018 г., с. 110-118.