Файл: Государственное и муниципальное управление (Государственная служба в РФ).pdf

В ст. 44 ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»11 определены основные направления кадровой работы государственных органов, которые включают: формирование кадрового состава; организацию подготовки проектов актов, связанных с поступлением на службу, ее прохождением, заключением служебного контракта, назначением на должность, освобождением от нее, увольнением со службы и выходом на пенсию; ведение трудовых книжек, личных дел; обеспечение деятельности комиссии по урегулированию конфликтов интересов; организацию и обеспечение проведения конкурсов на замещение вакантных должностей и включение в кадровый резерв; организацию и обеспечение проведения аттестации, квалификационных экзаменов, профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки; обеспечение должностного роста и др.

Разве не встречается то же самое в деятельности государственных предприятий и учреждений? Неужели кадровая работа в коммерческих организациях и общественных либо религиозных объединениях как-то отличается от приведенных выше положений? Конечно, нет, они по содержанию тождественны: это часть социальной активности, связанной с корпоративным управлением, но не с реализацией государственной политики. В таком случае, по всей видимости, не следует утверждать, что данный вид деятельности (корпоративная служба, впрочем, как и государственная служба) должен охватываться нормами трудового права. Утверждение ч. 7 ст. 11 Трудового кодекса РФ, что на государственных гражданских служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ о государственной гражданской службе, лишь отчасти приемлемо в целях организации публичной службы.

Кстати сказать, помимо трудоправового аспекта правовое положение государственного служащего включает также вопросы социально-правовой защиты. Рационалистическая позиция в идеале отвергает социальное содержание «служебных клеточек»: «Все социальное, не относящееся к деловым функциям клеточек, вынесено вовне и образует в масштабах человеческого объединения то, что называют гражданским обществом». Однако в российской традиции без социальной составляющей система государственной службы просто не мыслится. Вместе с тем следует иметь в виду немаловажное положение, что трудо-правовой статус государственного служащего сформулирован как не вполне приемлемый регулятор государственно-служебных отношений. Труд – категория экономическая, а служба – управленческая, т. е. перед нами явно различные отрасли знания и деятельности; если государственную службу перевести на «экономические рельсы», кроме коррупции ничего не получим. Более того, деятельность государственных служащих направлена не на создание и приумножение стоимости материальных ценностей, а на реализацию государственной власти, политики, служение обществу и государству, в связи, с чем их профессиональную деятельность также следует рассматривать как осуществление публичной власти.

---

Дело в том, что наличие признаков затраты усилий, оплачиваемости и корпоративной занятости еще не свидетельствует о том, что перед нами деятельность, которую мы можем именовать трудом. Две цитаты из классика политэкономии: «Труд есть, прежде всего, процесс, совершающийся между человеком и природой, процесс, в котором человек своей собственной деятельностью опосредует, регулирует и контролирует обмен веществ между собой и природой. ^[8]16

Веществу природы он сам противостоит как сила природы»; «труд есть субстанция и имманентная мера стоимостей, но сам он не имеет стоимости». Классик отечественной философии М. К. Мамардашвили обосновывал, что трудом является стояние в очереди в целях приобретения товара, так как при этом затрачивается физическая и психическая энергия человека. Почему же такой труд не оплачивается? Потому что это не труд! Во-первых, сама по себе выполненная работа (затрата усилий) еще не труд. Ведение домашнего хозяйства, волонтерство, благотворительная помощь и подобные занятия вообще не оплачиваются, но требуют много человеко-часов.

Для монашеской аскезы, церковных служений не только нужна самоотдача, но и допускаются материальные пожертвования. Странный труд, который не просто не оплачивается, а сопровождается платой за возможность его совершения. Наконец, имеется вид деятельности, сопряженный с неимоверными физическими и моральными усилиями, не создающий никакой стоимости, наоборот, отвлекающий массу производительных ресурсов, – спорт, порой несущий разочаровывающие результаты. Во-вторых, наличие корпоративной занятости свидетельствует лишь о том, что лица объединены формальной организацией, но не о том, что они функционально встроены в социальную структуру и имеют единое целеполагание. Короче говоря, государственный служащий не трудится, а занят обеспечением реализации государственных функций совместно с высшими должностными и иными лицами, замещающими государственные должности, сотрудниками и работниками государственных, муниципальных органов и иных организаций и т. д.

В системе государственной службы отсутствует разделение труда, но есть отделение труда от государственной службы как предметно- систему властных полномочий предложенного Анри Файолем для изготовления изделий разделения труда. Однако данная попытка оказалась бесплодной, так дифференцированных видов деятельности: стоимостно-созидательной и организационно-обеспечительной по отношению к иным социально полезным видам деятельности.

---

В советской и российской традиции встречался догматический перенос накак Карл Маркс раньше отметил, что разделение труда является естественным процессом существования товарного производства, а не принципом управления, которое наслаивается в качестве схемы на организацию производства. При этом совершенно неоправданно вводится данный принцип в организацию управления, поскольку далее у Карла Маркса четко проводится различие между мануфактурным и общественным разделениями труда, т. е. разделение труда – самостоятельный, не свойственный управлению процесс. Если систематизировать органы исполнительной власти по реализуемым ими методам административно-правового воздействия (регистрационный, легализационный, разрешительный, попечительский, распорядительный), то компетентностные ориентиры сотрудников будут направлены на выполнение соответствующей роли в применении перечисленных методов. Поэтому в квалификационных требованиях к лицам, замещающим государственные должности, в том числе государственным служащим, следует отражать, в выполнении каких планов, административных процедур и действий они принимают участие (формальная сторона), какими методиками и приемами должны овладеть для принятия регистрационных, легализационных, разрешительных, попечительских и распорядительных актов и действий по их исполнению (содержательная сторона).

Должностные регламенты, должностные инструкции государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности, иные подобные доку- менты могут быть основаны на определении роли каждого из них в процедурно- методической схеме исполнительно-властной деятельности независимо от отрасли или сферы, где такое управление осуществляется.

В ходе реализации исполнительной власти присутствует дифференциация методов, сопутствующих им процедур, места и роли агентов административного действия в их осуществлении, безусловно, применительно к различным сферам социальных отношений и отраслей деятельности. Никакого разделения труда между лицами, занимающими государственные должности, в том числе государственными служащими, в системе государственной администрации не наблюдается, так как все они заняты одной и той же совместной деятельностью по исполнению государственных функций методами, приемлемыми для исполнительной власти; лишь формально каждый из них уполномочен совершать разные действия (операции), содержательно сходные, образно выражаясь, как звенья одной цепи. Может последовать возражение, что каждый из представителей государственной администрации уполномочен выполнять свойственные только ему функции.

---

Конечно, это соответствует реальному положению дел, потому что методическое воздействие совершается в различных отраслях деятельности, соответственно дифференцируются последствия воздействия: одно дело – регистрировать источники повышенной опасности, а другое – акты гражданского состояния, но суть воздействия одна – государственная регистрация (удостоверение). Государственные служащие, занятые в процедурах контроля (надзора), ведут их по содержательно сходным методикам, представленным в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»20, независимо от того, осуществляется ли проверка в сфере торговли или лесопользования, ветеринарии или образования. ^[9]17

В свою очередь сотрудники, занятые в процедурах лицензирования, руководствуются единообразными требованиями Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» независимо от сферы выдачи лицензий: в авиационной технике или фармацевтике. Равным образом сотрудники милиции или ФСБ России будут применять меры непосредственного принуждения как при охране общественного порядка в повседневной деятельности, так и при проведении контртеррористической операции (может быть, во втором случае интенсивность и количество принудительных воздействий возрастет). Во всех случаях административно-правового воздействия представители государственной администрации не задействованы в технологических цепочках производственной или какой-либо иной социальной деятельности, основанной на разделении труда, а лишь профессионально создают и поддерживают условия нормального существования и развития сформировавшихся социальных институтов. В связи с этим их знаниевый потенциал, профессиональная подготовка, осуществляемые ими деятельностные, функциональные и рутинные практики административного влияния одинаковы.

Для государственного служащего главным становится умение работать со всеми общественными группировками, как при личных контактах (на приемах), так и на грандиозных митингах. ФЗ о государственной гражданской службе РФ предъявляет неконкретизированное требование о наличии, как правило, высшего профессионального образования для замещения государственных должностей, не раскрывая, какая должна быть специализация, например, у сотрудника налогового или таможенного ведомства, органа здравоохранения или образования и т. д. Кто они по профессии – юристы, экономисты, педагоги, менеджеры? Вообще говоря, не имеет значения. Они не заняты деятельностью в подведомственных отраслях, государственным управлением и исполнительно-властным администрированием, которые «надстроечно» осуществляются своими универсальными методами, процедурно-методические требования к компетенции лиц, замещающих государственные должности, являются универсальными и одинаковыми независимо от того, в каком ведомстве (органе) осуществляется государственная административная деятельность.

---

Несомненно, точно отмечал Н. М. Карамзин, что «вместо всеобщих знаний должно от каждого человека требовать единственно нужных для той службы, коей он желает посвятить себя: юнкеров Иностранной коллегии испытывайте в статистике, истории, географии, дипломатике, языках; других – только в знаниях отечественного языка и права русского, а не римского, для нас бесполезного; третьих – в геометрии, буде они желают быть землемерами и т. д.». Высказанное утверждение можно применять с учетом сделанных выводов: сотрудник дипломатического ведомства не управляет, землемер также не управляет, а вот сотрудник кадровой службы государственного органа управляет: ведет документацию, необходимую для занятия должности. Следовательно, любой должностной регламент (инструкция) должны быть процедурно-методически ориентированными, содержать типовые требования об оформлении управленческой документации, организации взаимодействия лиц, замещающих государственные должности, порядке рассмотрения обращений, сборе доказательств по разрешаемым делам. В свою очередь, профессиональное обучение и развитие указанных лиц должно быть ориентировано на знание технологий государственного управления: не изучение макроэкономических процессов, а управление ими, не исследование социально-демографической ситуации в регионе, а управление территориальной организацией населения, не овладение технологиями строительства, а освоение нормативных основ административно-территориального устройства, территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории и т. д.

Профессиональную пригодность государственного служащего определяет овладение навыками и приемами применения различных методов воздействия, а не наличие у него специальных знаний в определенной сфере науки, техники, искусства или ремесла, что пригодно для частной инициативы, гражданских, но не публичных административных отношений. Итак, если государственная служба не является формой трудовой активности, есть ли основания относить ее к административной деятельности? Безусловно, да, но только само служение, т. е. реализацию исполнительно-властных полномочий, направленных на исполнение государственных функций и предоставление государственных услуг, а вот организацию, прохождение и определение правового статуса государственного служащего никак невозможно отнести к предмету административно-правового регулирования. Не следует забывать немаловажный момент, который был упущен в ходе формирования института российской государственной службы. Этот институт представляет собой чрезвычайно важное направление государственного строительства и является предметом конституционно-правового регулирования. В против- ном случае перед нами предстает какой-то индивидуалистический либерально- своевольный гражданин, хотя для того нет никаких конституционно-правовых оснований, так как во многих статьях Конституции РФ говорится о возможности и допустимости участия гражданина в государственных делах.

---