Файл: Государственное и муниципальное управление (Государственная служба в РФ).pdf

Глава 1. Теоретические особенности изучения государственной службы в РФ

1.1. История государственной службы РФ

Любой период развития государства характеризуется развитием государственной службы. В современной России государственная служба выступает в качестве стратегической цели и ставит формирование эффективной государственной службы, способной качественно обеспечивать процесс функционирования всех ветвей государственной власти.

История развития кадрового корпуса государственной службы началась совместно с историей развития государство как социально-политической и экономической общности. При этом, как отмечают многие исследователи (Уткина В.В., Петросянц Д., Магомедов К.О.), формирование системы государственной службе в качестве самостоятельного института и формы профессиональной деятельности связано с историей становления профессионального аппарата публичного управления. Потребность в управляющем аппарате, сформированном из госслужащих, эволюционно обусловлена ростом системной сложности системы публичного управления, ростом территорий государства, изменением функционала управления государственным развитием. Следовательно, история становления данного института начинается с момента процесса объединения удельных княжеств вокруг Москвы и началом формирования централизованного Российского государства в период XV-XVI вв^[1].

История государственной службы в России характеризуется длительным временем становления и развития. На процесс существенным образом влиял (и влияет) специфики исторического периода и целей управления государственным развитием.

На этапе допетровского развития государственной службы в России была модель служилого государства с подобием комплексного государственного аппарата, и кадровым корпусом высших государственных служащих при дворе.

На этапе петровских реформ институт государственной службы развивался как система чинов. Чины руководили центральными и местными органами власти, занимали верховные должности (в том числе и военные). При этом госслужащие - чиновники были фактические сословием и формировались по модели корпоративно-профессионального сообщества на принципе местничества.

С начала XVII в. Местничество было реформировано по модели регламентационно - иерархической вертикали власти закрепленной в Табели о рангах 1724 г^[2] .

---

Таким образом, произошел реформенный переход от патриархальной модели к рациональной модели организации и комплектования государственной службы, отличающейся следующими особенностями:

1. было регламентировано большинство аспектов деятельности госслужащего;
2. введена иерархия госслужащих;
3. повышалась функциональная дифференциация административного аппарата;
4. определялась карьера по государственной службе;
5. формировалась корпоративная психология государственной бюрократии.

В результате сменилось и положение самого госслужащего.

Следующий этап развития государственной службы связан с преобразованиями Николая I. В это время был реализован подход на основе объективности при формировании государственной службы и этапов прохождения ее. Именно в этот период истории развития государственной службы была впервые реализована модель прогнозирования потребности в госслужащих определенной профессиональной компетенции, и начал применяться механизм формирования кадрового резерва^[3].

В советский период истории России рассматривать институт государственной службы в качестве самостоятельного института не вполне корректно: так как в это время формировался корпус «советско-партийных служащих», а не государственных служащих. В него входили не только работники государственного аппарата управления, но и партийные работники.

Сам же термин «служащие» применялся еще шире: в эту категорию включались представители других «нерабочих» профессий (врачи, учителя, управленческий аппарат на предприятиях). Так же следует отметить, что в отношении корпуса «советско-партийных служащих» действовали не специальные нормативные правовые акты, а общее трудовое законодательство.

Таким образом, в современном понимании институт государственной службы был восстановлен в России после 1991 г. с принятием Положения о федеральной государственной службе Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2267).

Рис. 1 - Система государственной службы в современной России

История развития государственной службы связана и с развитием выполняемых функций в системе публичной власти и управления государственным развитием. Практическое решение о месте и роли государственной службы обусловливалось исторической спецификой этапа развития национальной государственности, особенностью концепции и механизмов построения взаимоотношений между публичной власти и обществом, эффективностью личности главы государства, общей государственной политикой управления, «качеством» компетенции госслужащих.

---

В течение своего развития государственная служба становилась тем механизмом, который мог реализовать полномочия государственной власти, т.е. «реализаторами» на практике принятых государственных решений различных субъектов государственно-политического управления. Это и составляет специфику государственной службы как социально-правового института, в полной мере реализуемую в аппаратной деятельности служащих государственных органов, как механизма обеспечивающего существование и управление государства.

Таким образом, эволюция государственной службы связана с процессом становлении ее как одного из институтов единой системы публичного управления государством, который совместно с правительством, парламентом, судебной системой реализует государственную политику управления. При этом он не является государственно-политическим институтом управления, а выступает как институт государственного администрирования, т.е. связан с обеспечением практической деятельности всех государственных органов управления, реализацией процесса подготовки, принятия и реализаций руководящих и управленческих решений.

«Технологический» подход к истории развития государственной службы основан на концепции деятельностного развития административно­управленческого механизма в науке. В этих рамках историю становления государственной службы следует рассматривать как процесс развития функции деятельности органов государственной власти и управления. Деятельностный подход в истории развития государственной службы приобрел доминирующее положение в конце XX в.

Деятельностно-функциональный и «технологический» подход способствовал оптимизации существующего аппарата государственного управления, смене инструментария управленческого воздействия, «технологизации» государственной службы, и это было в тот период несомненным достоинством^[4].

С точки зрения политического подхода государственную службу можно рассматривать в качестве «политического» инструмента, используемого политической элитой для реализации своих легитимных полномочий управления государственным развитием. В этом случае государственная служба (в основном государственная гражданская служба) на практике выступает в качестве «обслуживающей» структуры процесса управления.

И в этом случае развития государственной службы должно быть сосредоточено на достижение двуединой цели:

• реализовать полное обеспечение политических руководителей государства аппаратными услугами в сфере информативных, хозяйственных, организационных, технологических, и других разнообразных государственных функций;
• реализовывать разнообразные услуги для населения государства - информационно-коммуникативные, защитные, административные и т.д^[5].

---

При этом отношение к институту государственной службы как к аппаратному процессу обеспечения политики значительно ограничивает его потенциал.

Как показывает практика государственного развития, институт государственной службы является сложным явлением, который следует рассматривать в качестве комплексного социокультурного, политико­административного и правового образования, существенно и разнопланово влияющего на субъектов, сущность, характер и качество реализации государственной политики.

Следовательно, в рамках данного исследования, государственная служба будет рассматриваться в качестве института ведения публичных дел, реализации законов и функций управления государственным развитием.

Государственная служба реализована через систему административных органов, задействованных в реализации государственно - политической концепции развития государства и активно взаимодействующих как с различными государственно-политическими институтами, так и с обществом и экономическими субъектами. При этом в качестве исторически первичного предназначения государственной службы следует рассматривать предназначение быть механизмом реализации властных решений, т.е. воздействовать но соответствующий объект управления по схеме «сверху вниз», в интересах государственной власти.

Действительно, во всех исторических этапах развития государства формирование института государственной службы обуславливается необходимостью субъектов государственной власти осуществлять свои решения на практике.

В процессе деятельности госслужащие постоянно взаимодействуют с различными слоями общественности, и тем самым формирую обратный контур управления, «снизу вверх». В рамках этого процесса формируется такой аспект становления института государственной службы как формирование канала для государственной власти получения информации о реальных потребностях и интересах общественности, выступая посредником общественного интереса к публичным властям.

Текущая концепция государственной службы как публично-правового института выражается в следующих основных положениях, формирующих область реализации:

1. Население (народ) выступает в качестве единственного источника государственной власти и является носителем суверенитета, который передает часть полномочии по управлению разбитием государства различным институтам государственно-политического управлению и аппарату государственных служащих.
2. Граждане государства имеют право на допуск на общих основаниях в кадровый состав государственной службы.
3. Государственная служба находится в сфере реализации публичного контроля и должна быть информационно открытой.
4. Государственная служба является правовым институтом и регламентирована действующим законодательством.

---

Следовательно, государственная служба является одновременно

институтом реализации публичных дел, институтом применения законов и институтом реализации функций государства.

В итоге можно сделать вывод, что институт государственной службы в современной России требует дальнейшего развития, формирования системы подбора кадров и кадрового резерва^[6].

1.2.Государственная служба в РФ на современном этапе

Государственное управление, видимо, не направлено только на проведение в жизнь требований закона, но постоянно сопутствует законодательной деятельности, инициируя ее, устанавливая приоритеты принятия законов, представляя заключения о возможности их реализации, принимая меры по организации их исполнения и т. д.

Думается, что не вполне обоснованны попытки отдать первенство в реализации государственного управления исполнительной власти, она сама не лишена общеуправленческих практик, постоянно включается в государственно- управленческую деятельность, но как властный феномен проявляется, по всей видимости, когда требуется разграничение конфликтующих интересов различных социальных групп между собой и с государственной группой. Могут возникнуть противоречия между семейными интересами и приоритетами государственной демографической политики народосбережения, экстремистски настроенными общественными объединениями и национальными диаспорами, профессиональными объединениями, монополистическими собственниками и представителями малого бизнеса, потребителями, наконец, между организованными преступными группами и законопослушными гражданами. ^[7]15

В этих и других подобных социально-конфликтных ситуациях и требуется вмешательство исполнительной власти, которая может действовать по обстановке или по регламенту. Именно во втором случае имеет место ее государственно-управленческий характер. Высказанные предварительные замечания позволяют категорично дифференцировать служащих аппарата государственного управления и государственных служащих исполнительной власти. Первых умышленно не именуем государственными служащими, так как по содержанию и предмету их деятельность ничем не отличается от деятельностей по обеспечению интересов других корпоративных групп.

---