Файл: Система органов исполнительной власти РФ.pdf

Исследователи до сих пор ведут спор о том, правомерно ли включение Президента РФ в систему органов исполнительной власти. Основная причина спора в том, что правовой статус Президента до конца не определён, так как Конституция РФ (ст. 10, ст. 80) не относит данный орган ни к одной из трех ветвей государственной власти^[43]. В частности, существует точка зрения, что Президент стоит над тремя ветвями государственной власти и не принадлежит ни к одной из них. Иначе говоря, Президент обладает полномочиями исполнительной власти, но находится вне системы ее органов. Однако, существует и иная точка зрения, которая настаивает на том, что законодательная власть находится в руках парламента, судебная принадлежит судам, исполнительная - Правительству, а Президент РФ обладает собственной формой власти - президентской^[44].

Действительно, Президент РФ имеет достаточно широкие полномочия. Тем не менее обе вышеописанные теории в корне противоречат принципу разделения властей, существующему в стране. Самой оптимальной является третья точка зрения, по которой Президент РФ, формально являясь главой государства, входит в то же время в систему исполнительной власти (Коренев А.П., Овсянко Д.М.) и его следует рассматривать как главу исполнительной власти (Баглай М.В.). В результате возникло такое понятие, как «фактический глава исполнительной власти» (А.П. Агапов)^[45].

Президент РФ осуществляет руководство государственной администрацией как через Правительство РФ, так и напрямую. В области исполнительной власти он имеет обширные полномочия, распространяющиеся на всю сферу государственного управления. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 80-90)^[46] и федеральными законами, именно им определяется внутренняя и внешняя политика государства, создаются органы исполнительной власти, определяется содержание и основные направления деятельности ее системы. Президентом назначается (с согласия Госдумы) или увольняется Председатель Правительства и самолично ставится на должность или смещается с нее любой член Правительства РФ^[47]. На каком-либо из заседаний Правительства РФ Президент может выступать в качестве Председателя. За ним сохраняется право отменить тот или иной акт, который был принят подконтрольным и подотчетным ему Правительством России. Президент РФ – это прямой руководитель целого ряда ведомств государственной администрации: более четверти федеральных органов исполнительной власти (16 из 58) подчиняются непосредственно Президенту РФ.

Все вышеперечисленное представляет собой далеко не полный перечень полномочий главы РФ в сфере исполнительной власти, что дает полное основание считать, что главой исполнительной власти в Российской Федерации является именно Президент РФ, а никак не Председатель Правительства или само Правительство РФ.

2.2. Понятие и состав Правительства Российской Федерации

Широкие полномочия Президента РФ в части исполнительной власти, однако, не означают, что Правительство РФ является обезличенным. Его компетенция, как уже отмечалось выше, закреплена высшим нормативно-правовым актом – Конституцией РФ и иными федеральными законами. Правительство осуществляет руководство системой исполнительной власти, самостоятельно решает отнесенные к его ведению вопросы и полностью несет ответственность отвечает за свои действия. Согласно ст. 110 Конституции РФ, исполнительная власть в России реализуется Правительством РФ^[48], а на основании ст. 1 ФЗ «О Правительстве Российской Федерации» от 1997 года оно представляет собой коллегиальный орган, который возглавляет единую систему исполнительной власти в РФ^[49]. Правительство РФ осуществляет руководство федеральными органами исполнительной власти, за исключением случаев обеспечения конституционных полномочий Президента РФ или же подведомственности Президенту в соответствии с законодательными актами Российской Федерации^[50].

В состав Правительства РФ входят: Председатель Правительства, его заместители, а также федеральные министры.

Председатель Правительства РФ стоит во главе Правительства^[51]. На основании Конституции РФ, федеральных законов и указов Президента РФ Председатель Правительства определяет главные направления деятельности Правительства и руководит организацией его работы. Выявление основных направлений правительственной деятельности происходит путем выбора Председателем Правительства основных участков работы, на которых должны быть сосредоточены все усилия Правительства в рамках целей и приоритетов внутренней и внешней политики, которая определена Президентом РФ^[52]. Председатель Правительства РФ представляет Правительство РФ в России и за ее пределами, проводит заседание Правительства, обладает правом решающего голоса. Им подписываются правовые акты Правительства, представляются Президенту РФ предложения как о поощрении министров, так и о наложении на них взысканий.

Заместители Председателя Правительства РФ в соответствии с распределением обязанностей между ними осуществляют координацию федеральных органов исполнительной власти, дают им поручения, организуют контроль их деятельность, лично участвуют в случае необходимости в заседаниях коллегий данных органов.

Федеральные министры в качестве членов Правительства РФ принимают участие в подготовке его решений и несут ответственность за их исполнением^[53]. У них нет возможности действовать вопреки официальной позиции Правительства РФ. В состав Правительства входит также руководитель Аппарата Правительства, который имеет министра РФ. Понятие «федеральный министр» распространяется не только на руководителей министерств, но и на руководителей иных федеральных ведомств, если данный ранг присваивает им Президент. Однако в данном случае руководитель ведомства не становится автоматически членом Правительства РФ с правом решающего голоса на его заседании. Президент может ввести должность федерального министра, который не является руководителем федерального министерства, т.е. министра, не имеющего портфеля. Таким образом, практическое количество членов Правительства РФ определяет Президент страны. При реализации своих полномочий министры отчитываются перед Правительством, а по вопросам, которые отнесены Конституцией России и федеральными законами к полномочиям Президента, - соответственно Президенту РФ^[54].

Для того чтобы решить оперативные вопросы, Правительство РФ по предложению своего Председателя создает Президиум. Состав Президиума определяет само Правительство. Обычно в него входят 12 членов Правительства: Председатель Правительства, 5 его заместителей, 6 федеральных министров (финансов, обороны, иностранных дел, государственного имущества, внутренних дел, экономики и торговли)^[55]. Заседания данного внутреннего рабочего органа Правительства проходят по мере необходимости (традиционно раз в неделю). Решения Президиума принимаются большинством количеством голосов и не противоречат актам, которые были приняты на заседаниях Правительства РФ. Любое решение Президиума может быть отменено Правительством.

На всех членов Правительства в связи с их пребыванием в его составе распространяются ограничения, которые предусмотрены Законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 1997 г^[56].

Как уже говорилось выше, Правительство РФ осуществляет руководство министерствами и ведомствами, действующими, прежде всего, в экономической и социально-культурной сферах. Президент руководит государственной администрацией, которая, в свою очередь, осуществляет управление такими сферами деятельности, как оборона, безопасность, внутренние дела, иностранные дела, предотвращение ЧС и ликвидация последствий стихийных бедствий. Правительство обладает правом только осуществлять координацию деятельности данных органов^[57]. Подобное разграничение руководящих полномочий Президента и Правительства РФ заложено в ст. 80, 83, 86, 87, 88 Конституции РФ и закреплено ст. 32 закона «О Правительстве Российской Федерации» от 1997 г^[58]. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что для Российской Федерации, как и для иных полупрезидентским республик, характерен дуализм в руководстве исполнительной властью. Такую двойственность можно выявить и в порядке назначения должностных лиц федеральных исполнительных органов. Правительство РФ назначает на должность и освобождает от должности всех должностных лиц государственной администрации, назначение которых выходит за пределы полномочий Президента РФ^[59]. К таковым относятся заместители федеральных министров, руководители федеральных органов исполнительной власти, которые не являются министрами, их заместители, руководители органов и организаций при Правительстве РФ, члены коллегий федеральных министерств и других федеральных органов исполнительной власти.

Необходимо еще раз остановиться на общих и основных полномочиях Правительства РФ:

- осуществление реализации внутренней и внешней политики государства;

- осуществление регулирования в социально-экономической сфере;

- разработка федерального бюджета и обеспечение его исполнения;

- обеспечение в России единой финансово-кредитной и денежной политики;

- осуществление управления федеральной собственностью;

- обеспечение проведения единой государственной политики в таких сферах, как культура, наука, образование, здравоохранение, соцобеспечение, экология;

- реализация мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан страны, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью, обороны и госбезопасности;

- обеспечение единства системы исполнительной власти в РФ, направление и контроль деятельности ее органов;

- создание федеральных целевых программ и обеспечение их реализации;

- реализация предоставленного ему права законодательной инициативы^[60].

Более полный список полномочий Правительства РФ дается Федеральном законе «О Правительстве РФ» от 1997 г^[61]. Кроме того, Правительство РФ также реализует иные функции, описанные в Конституции РФ, в федеральных законах и в указах Президента РФ^[62].

Под правовыми формами реализации правительственных полномочий понимаются постановления и распоряжения, являющиеся обязательными к исполнению на территории России. Постановления носят нормативный характер, а распоряжения издаются на базе оперативных и текущих поводов, они не являются нормативными актами. Каждый из правовых актов Правительства РФ можно обжаловать в суде. Правительство обладает правом принимать обращения, заявления и иные акты неправового характера.

Как отмечалось выше, Правительство в своей деятельности преследует принципы, которые заложены в таких документах, как Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы. Кроме того, Правительство обладает такими свойствами, как народовластие, федерализм, разделение властей, ответственность, профессионализм, гласность и обеспечение прав и свобод человека и гражданина^[63].

Основной формой деятельности Правительства являются заседания, которые проводятся не реже одного раза в месяц. Заседания могут быть как открытого типа, так и закрытого^[64]. Заранее разрабатывается правительственный регламент подготовки и проведения заседания Правительства. В обязанности каждого из членов Правительства входит необходимость лично участвовать в его заседаниях, т.к. на них возложена важная миссия – принятие решений путем голосования.

В заседании Правительства, обладая правом голоса, также имеют возможность участвовать члены палат Федерального собрания, Конституционного суда, Верховного суда, Высшего арбитражного суда, Генеральной прокуратуры, Счетной палаты, Председатель Центробанка и Президент РАН. В определенных случаях председателем может быть избран Президент РФ^[65].

На заседании Правительства каждый из предложенных к рассмотрению вопросов требует присутствия лиц, которые непосредственно имеют отношение к названной проблеме. За это отвечает Руководитель Аппарата Правительства, который отбирает таких граждан по предложениям государственных органов и организаций, ответственных за подготовку вопросов повестки заседания. В заседании Правительства имеют возможность участвовать и сотрудники Аппарата Правительства, которые непосредственно занимались подготовкой конкретного материала повестки проводимого заседания^[66]. С особой тщательностью прорабатываются те решения, которые были приняты актами Президента либо рассматривались на заседаниях под его руководством. Такие проекты должны пройти согласование с Администрацией Президента.