Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития.pdf
Добавлен: 06.04.2023
Просмотров: 78
Скачиваний: 1
28 февраля 2016 года исполнилось 20 лет вступления России в Совет Европы. По понятным причинам это событие не сильно отмечалось. Совет Федерации провел 5 февраля круглый стол на тему «20 лет членства России в Совете Европы: итоги и перспективы»; 10 февраля в Государственной Думе состоялось заседание Открытой трибуны на тему «20 лет в Совете Европы»; 24–25 мая в Высшей школе экономики прошла международная конференция, посвященная 20‑летию вступления России в Совет Европы.
К этой дате было приурочено издание монографии, подготовленной коллективом молодых ученых, в которой исследуются разные аспекты взаимодействия России и Совета Европы.
Можно констатировать, что еще 15–20 лет назад Россия в основном заимствовала европейский опыт, старалась его внедрить в свою правовую систему, даже если приходилось существенно изменять привычные механизмы и конструкции; сейчас на первое место выступают собственные правовые традиции и ценности, общероссийские интересы и потребности, даже если они противоречат навязываемым европейским[30].
Если российская официальная делегация перестала принимать участие в работе ПАСЕ, то контакты по линии Конгресса местных и региональных властей Европы продолжались. Распоряжением Президента РФ от 21 июля 2016 №217‑рп утвержден новый состав делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе местных и региональных властей Совета Европы в 2016–2020 годах. Темой 2016 года стали этические стандарты и прозрачность на местном и региональном уровне, формирование межкультурных сообществ на местном уровне, борьба с радикализацией на местном уровне. Еще одной важной темой стала интеграция беженцев на местном уровне и борьба с торговлей людьми. На июньской сессии Конгресс местных и региональных властей рассмотрел доклады о состоянии местной демократии в Хорватии, Финляндии, на Кипре, в Нидерландах, Румынии, Молдове и на Украине.
Тенденция 5: юбилеи 2015–2016 гг.
В апреле 2015 года исполнилось 25 лет первому и единственному союзному закону о местном самоуправлении, принятому в новейшей истории нашей страны — Закону СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Закон СССР 1990 года фактически стал первым нормативным актом, предопределившим правовую доктрину современного российского конституционализма в части одного из элементов, определяющих политико-конституционный режим, замкнутый на ценности демократии, носящий особо значимый характер — в связи с особым характером правового статуса как территориальных коллективов, так и граждан непосредственно.
В. А. Кирпичников назвал Закон самым либеральным законодательным актом по отношению к местному самоуправлению за всю его современную историю. Главной целью закона было поставить в центр местного самоуправления местные сообщества, жителей городов и сёл[31]. Концептуальной особенностью закона было определение самостоятельности органов местного самоуправления, прежде всего, экономической, организационной[32].
Один из идеологов этого закона В. И. Васильев уверен, что идейный демократический потенциал закона от 9 апреля 1990 года не исчерпан3 . В июле 2016 года исполнилось 25 лет первому российскому закону о местном самоуправлении, принятому в новейшей российской истории — Закону РСФСР от 6 июля 1991 года №1550–1 «О местном самоуправлении в РСФСР».
С этого момента начался новый этап в развитии местного самоуправления в современном его понимании. По меткому выражению Г. В. Барабашева — одного из зачинателей муниципального права в нашей стране, — Закон РСФСР о местном самоуправлении (1991 г.) был как костюм на вырост, т. е. его потенциал был рассчитан на годы вперед. В Законе было дано новое наполнение термину «местное самоуправление» как деятельности граждан; была предпринята серьезная попытка разграничить полномочия между представительными и исполнительными органами местного самоуправления по конкретным вопросам местного значения; впервые было предусмотрено право на объединение местных властей. Был ряд других новаций, часть которых используется и в настоящее время. В Законе получили отражение некоторые общемировые стандарты местного самоуправления, закрепленные, в частности, в Европейской хартии местного самоуправления.
Местное самоуправление всегда держится на конкретных людях, на деятельности конкретных организаций. В июле 2016 года исполнилось 90 лет патриарху муниципального права Всеволоду Ивановичу Васильеву. В настоящее время В. И. Васильев — главный научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации. Тематика его научных исследований связана с общими теоретическими проблемами развития конституционного законодательства Российской Федерации, с законодательством о статусе депутатов, с избирательным законодательством и законодательством о местном самоуправлении.
Васильев В. И. является автором концепций ряда законов Союза ССР, федеральных законов, участвовал в разработке важнейших проектов федеральных законов в сфере конституционного и муниципального права, автор ряда модельных избирательных законов субъектов РФ.
В марте 2016 году исполнилось 25 лет Союзу российских городов (СРГ). 13 марта 1991 года был создан Союз российских городов как добровольное объединение крупных городов — столиц субъектов Российской Федерации. Инициаторами его создания выступили председатели Советов народных депутатов городов из центральной части России. Учредительный договор подписали полномочные представители 58 городов. Союз российских городов — добровольное объединение, в котором интересы городов представляют их органы власти.
В настоящее время СРГ действует в целях содействия становлению и развитию местного самоуправления в городских муниципальных образованиях Российской Федерации, создания условий для эффективной реализации норм законодательства о местном самоуправлении, эффективного осуществления полномочий местного самоуправления, координации деятельности городских муниципальных образований по различным направлениям деятельности, представительства и защиты прав и интересов городских муниципальных образований, обеспечения взаимодействия с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ[33].
В октябре 2016 года исполняется 30 лет Ассоциации Сибирских и дальневосточных городов (АСДГ). Ассоциация сибирских и дальневосточных городов (АСДГ) — добровольная организация межмуниципального сотрудничества городов Сибири и Дальнего Востока, образованная в 1986 году в целях содействия социально-экономическому развитию муниципалитетов, организации местного самоуправления и межмуниципальному сотрудничеству. Членами Ассоциации в настоящее время являются 70 муниципальных образований Уральского, Сибирского и Дальневосточного федеральных округов с населением более 13 миллионов человек[34].
Основным предметом деятельности Ассоциации является межмуниципальное сотрудничество муниципальных образований Сибири и Дальнего Востока. Деятельность Ассоциации строится одновременно в нескольких направлениях: информационно-аналитическом, обмене опытом работы администраций городов, а также консультационном и методическом направлениях. Все юбиляры — люди и организации — по праву считаются признанными авторитетами в сфере местного самоуправления, с мнением которых считаются и федеральные органы государственной власти, и органы местного самоуправления.
Осуществляемая ими профессиональная, экспертная деятельность может и не всегда видна со стороны, но является действительно очень важной и значимой не только для развития местного самоуправления, но и страны в целом.
2.2. Актуальные проблемы и перспективы развития местного самоуправления в современных российских условиях
Для такого огромного по своей территории и многонационального государства, как Россия, вопрос о децентрализации власти был и будет актуален всегда. Исторический анализ свидетельствует о том, что особенности географического положения страны делали малоэффективным централизованное управление, и даже в условиях самодержавного государства самоуправление в тех или иных пределах допускалось, например, в городах и сельских общинах государства[35].
Взаимодействие органов государственного управления и местного общественного самоуправления осуществлялось в России во второй половине XIX в. таким образом, что государственные органы занимались управлением учреждениями, выполняли контрольно-надзорные функции. При этом органам самоуправления предоставлялось право заботиться о непосредственных интересах местного сообщества.
Важно отметить, что спецификой системы муниципального управления в России является то, что некоторые институты самоуправления были установлены государством «сверху». Поэтому традиционная русская община, будучи основной ячейкой самоуправления, всегда испытывала давление со стороны центральной власти. Созданные искусственным путем по западным образцам институты самоуправления вступали в противоречие с существовавшим в России укладом жизни. Как отмечают некоторые авторы, характерной особенностью русской общины стало ее раннее вхождение в систему государственного управления с одновременным лишением политических функций.
Все вышесказанное свидетельствует, что формирование качественной и работающей системы местной власти в России — это довольно сложный и длительный процесс, который сегодня находится в стадии развития и связан с множеством нерешенных проблем. Именно они должны в первую очередь учитываться законодателем при реформировании местного самоуправления[36].
Большинство российских ученых и практиков, оценивая современное состояние местного самоуправления в Российской Федерации, указывают на низкий уровень эффективности муниципальной власти. Современная конституционная модель местного самоуправления в России предполагает, что высшей степенью демократического государства является право и способность граждан активно, самостоятельно и под свою ответственность участвовать в решении вопросов местного значения. Но при всем многообразии предоставляемых населению муниципального образования форм непосредственного участия в осуществлении местного самоуправления нельзя не отметить проблемы, связанные с низкой правовой активностью граждан на местах.
Стабильность и эффективность функционирования органов местного самоуправления невозможны без доверия со стороны жителей муниципального образования. Ведь именно через муниципальный уровень власти граждане реализуют свое конституционное право принимать участие в решении вопросов местного значения. А муниципальные органы и должностные лица местного звена власти обязаны создавать все условия для реализации и защиты права населения на достойный уровень жизни.
Таким образом, явное недоверие граждан к деятельности местной власти объясняется невозможностью муниципальных органов обеспечить осуществление возложенных на них функций. В этой связи важно отметить, что непременным условием самостоятельности и эффективности муниципального уровня власти выступает принцип соответствия материально-финансовых ресурсов муниципального образования полномочиям местного самоуправления[37].
На конституционном уровне гарантировано в каждом муниципальном образовании наличие муниципальной собственности и местного бюджета, которые способны обеспечить эффективность решения вопросов местного значения. Для этого Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. закрепил за муниципалитетами более многочисленные (по сравнению с ранее действующим) собственные доходные источники, в частности земельный налог и налог на имущество физических лиц, торговые сборы. Одним из источников пополнения местных бюджетов названо и самообложение населения. Но практика применения федерального закона показала, что предполагаемые собственные доходные источники не смогут пополнить бюджет таких муниципальных образований, как сельские поселения.
Следующая проблема связана с определением круга вопросов местного значения. Опыт земской реформы XIX в. доказал, что земские учреждения, созданные как органы местного самоуправления, тем не менее, реализуют переданные им государственные функции. И этот факт означает право государственной власти контролировать осуществление таких функций. Но при этом органы местного самоуправления наделены правом собственного нормотворчества. Таким образом, для того чтобы их деятельность стала эффективной, им требуется принудительная власть[38].
В определении круга вопросов местного значения Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» учитывает положения Европейской хартии местного самоуправления о включении в ведение муниципальных образований разных уровней лишь тех вопросов, которые на данном уровне, самом близком к населению, могут решаться с оптимальным результатом. Именно этим объясняется, что законодатель дифференцировано подходит к определению круга вопросов местного значения для разных видов территорий. Государство не должно слепо «сбрасывать» с себя решение проблемных вопросов жизнеобеспечения граждан, связанных со строительством и ремонтом дорог, школ, детских садов и т.д., а определять круг вопросов местного значения с учетом реальных условий и материально-финансовых возможностей муниципалитетов[39].