Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития.pdf
Добавлен: 06.04.2023
Просмотров: 81
Скачиваний: 1
Значительный объем исследований посвящен сущности местного самоуправления, системе местного самоуправления, полномочиям органов, принципам организации и деятельности и т.д. Но до сих пор не совсем исследованными остаются функции местного самоуправления. Хотя в последнее время его функциональной характеристике уделяется большее внимание. Так, появляются работы, посвященные функциям местного самоуправления в целом[15], исследуются отдельные функции органов местного самоуправления[16], функции конкретных органов[17].
Изучение функциональной характеристики местного самоуправления и его органов востребовано, поскольку имеются общие функции у органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления. Это дает основание говорить о тесном взаимодействии двух уровней публичного властвования, а значит их тесной «связки» и возможностей совместной работы.
Незначительное количество работ по данному направлению может быть объяснено отсутствием законодательного закрепления функций местного самоуправления. На протяжении новейшей истории эволюции законодательства о местном самоуправлении этому вопросу не уделялось должного внимания законодателем. Можно убедиться в этом взглянув на соответствующее нормативное регулирование.
Развитие местного самоуправления осуществлялось посредством закрепления его целей и задач, системы органов и их компетенции, форм деятельности, находивших отражение в законодательстве. Первым законом в России был Закон РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР»[18]. Он упоминает о исполнительно-распорядительной функции местной администрации. Эта характеристика отражает понимание местной администрации как органа управления и подчеркивает его подчиненное значение по сравнению с представительными органами - местными Светами.
Статья 31 Закона закрепляла права местной администрации, но ничего не говорила о выполняемых ею функциях. Закон определял полномочия местных Советов и местной администрации (поселковой, районной, городской) в различных сферах: планирования, бюджета, ценообразования, социально-экономического развития, охраны природы и др. Выделялись контрольные полномочия Совета, но не закреплялись как контрольная функция. Из совокупности полномочий в жилищной сфере, а также здравоохранения, образования, социальной защиты можно сделать вывод, что это были важные направления деятельности местных Советов и местной администрации, но функциями они не именовались[19]. В то же время традиционно под функциями понимаются направления деятельности органа, государственного или иного института. Сегодня можно найти и уточняющие определения. Например, «функция - это совокупность взаимодействий, направленных на решение задач, с целью реализации которых и учрежден данный орган»[20].
Практически не использовал категорию «функция» и Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[21]. Так же, как и предыдущий Закон, он использует термин «исполнительно-распорядительные функции», которые выполняют должностные лица местного самоуправления. Из формулировки части 2 статьи 1 Закона № 154-ФЗ «Основные термины и понятия» можно сделать вывод, что органы местного самоуправления, учреждения и организации осуществляют функции местного самоуправления. Но сами эти функции Закон не обозначает.
Действующий Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[22] также не содержит характеристику функции местного самоуправления или его органов. Хотя иногда встречаются подобные термины, используемые для характеристики направлений деятельности тех или иных органов. Например, при закреплении перечня вопросов местного значения можно обнаружить формулировку: осуществление функций по медико-санитарному обеспечению населения. Термин «функция» применен законодателем для обозначения направления деятельности соответствующего органа исполнительной власти. В статье 15.1 находим формулировку «осуществление функций учредителя муниципальных образовательных организаций ...». В этих и иных случаях речь идет об осуществлении управленческих функций. В то же время функции есть не только у органов, они есть и у политико-правовых институтов, каковым является и местное самоуправление в целом[23].
Анализ специальной литературы, решений Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ показывает, что применение категории «функции местного самоуправления», «функции органов местного самоуправления» являются востребованными и могут быть использованы для обоснования решений судов. Это может касаться построения единой вертикали органов, осуществляющих одну и ту же функцию, например, планирования, контроля, обеспечения экологической безопасности и т.д.
Выводы по главе. Местное самоуправление — это форма народовластия, признак демократического строя, наличия гражданского общества. Местное самоуправление завершает систему органов власти страны. Это то последнее звено, где должны исполняться законы и решения государственной власти. Реальная жизнь людей тесно связана с местным самоуправлением, поэтому оно — самая близкая к человеку власть, постоянно решающая множество вопросов в его интересах.
2. Анализ тенденций и перспектив развития местного самоуправления в РФ
2.1. Тенденции развития местного самоуправления
Анализ мероприятий, проводимых на федеральном уровне и прямо или косвенно касающихся местного самоуправления, показывает несколько устойчивых тенденций:
— вопросы совершенствования российского федерализма, региональной политики, региональной экономики; о местном самоуправлении говорится как о неотъемлемом элементе и того и другого;
— увеличилось количество мероприятий, на которых рассматривается комплекс проблем взаимодействия регионов и муниципальных образований (эти вопросы возникали, например, в контексте обсуждения стратегического развития, агломерирования, разграничения полномочий, соразмерности финансирования и др.);
— местное самоуправление звучит в контексте обсуждения особенностей пространственного развития территории, трансформации ее в «территорию, комфортную для проживания»;
— в мероприятиях, посвященных собственно местному самоуправления, стараются обсуждать особенности вовлечения населения в местное самоуправление[24].
Это говорит об определенном смещении акцентов — меньше говорится об обособленности, самостоятельности местного самоуправления, но больше о необходимости комплексного подхода, важного для развития территории.
Весной 2016 года в Совете Федерации появился проект основных направлений государственной региональной политики в Российской Федерации, в экспертных кругах усилилась дискуссия о важности разработки и концепция развития местного самоуправления.
На этом фоне особо следует выделить выездное совещание, которое было проведено 20 июня 2016 года в Якутске и в работе которого приняли участие представители всех ключевых федеральных органов государственной власти, деятельность которых связана с вопросами развития федерализма.
Ежегодно проводится огромное количество разноплановых мероприятий, посвященных местному самоуправлению. Это и экспертные дискуссии, проводимые специализированными организациями, и крупные форумы. Вместе с тем следует констатировать, что на крупнейших российских экономическом и юридическом форумах в 2016 году впервые были сформированы площадки, на которых проводились экспертные дискуссии по вопросам местного самоуправления. Это говорит о том, что обсуждение муниципальной тематики переходит на качественно иной уровень — о нем говорят на довольно высоком экспертном и политическом уровне; о нем говорят в контексте обсуждения региональной экономики[25].
В январе 2016 года в Москве в рамках Гайдаровского форума 2016 прошла экспертная дискуссия «Местное самоуправление на современном этапе общественного развития». В рамках дискуссии экспертам было предложено выделить те события, которые стали наиболее значимыми для муниципальной сферы в 2015 г. Это позволило поговорить о перспективах местного самоуправления, дать свой прогноз его развития в ближайшем будущем и обозначить круг проблемы, которые должны быть решены в первоочередном порядке.
В мае 2016 г. в Санкт-Петербурге проходил VI Петербургский международный юридический форум. Тема одной из конференции — «Модели организации регионального и местного управления: лучшие практики регулирования для экономического роста»[26].
На конференции обсуждались экономические аспекты взаимоотношений региональных и муниципальных органов власти.
Тенденция 1: решения Конституционного Суда РФ.
В 2015–2016 годах в практике Конституционного Суда РФ появилось большое количество решений, связанных с попытками оспорить законы субъектов РФ, принятые во исполнение Федерального закона №136‑ФЗ3 . Как правило, Суд принимал отказные решения, поскольку заявитель не показал нарушение его прав в конкретном деле[27]. Вместе с тем в решениях Суда можно выделить некоторые новые акценты:
— значительное количество правомочий в сфере местного самоуправления осуществляется коллективом граждан по месту жительства, поэтому и заявитель должен быть соответствующим (индивидуального заявителя признавали ненадлежащим субъектом обращения)[28];
— обращение в суд в защиту общественно-политического интереса не всегда означает возможность защиты именно конституционного права на местное самоуправление или его осуществления в смысле, придаваемом этим ценностям Конституционным Судом РФ.
Среди решений Конституционного Суда РФ, связанных с местным самоуправлением, особое значение имеет Постановление от 1 декабря 2015 года №30‑П. В данном деле исследовалось большое количество системообразующих для местного самоуправления вопросов, связанных с пределами правового регулирования местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ, организационной унификацией местного самоуправления, соотношением выборных и представительских начал в местном самоуправлении, возможностью пересмотра территориальной организации местного самоуправления. Данное решение имеет не только юридическое, но и политическое значение; косвенным показателем этого является наличие двух особых мнений, в том числе судьи докладчика. Позиции Конституционного Суда, высказанные в данном решении, их значение для местного самоуправления должны быть предметом отдельного анализа.
Тенденция 2: конкурсы лучших муниципальных практик.
В 2015–2016 гг. выявлением, анализом и тиражированием лучших муниципальных практик занимались несколько организаций. Среди наиболее известных следует отметить Агентство стратегических инициатив, Союз российских городов, Всероссийский совет местного самоуправления.
В апреле 2016 года в канун Дня местного самоуправления в Совете Федерации были подведены итоги всероссийского Конкурса лучших муниципальных практик, проводимого Всероссийским советом местного самоуправления.
Главный критерий отбора практик — вовлечение граждан в решение вопросов местного значения Конкурс проводился по 12 номинациям: стратегическое развитие муниципального образования; работа с инвесторами и улучшение делового климата; урбанистика; развитие ТОС; жилищное самоуправление; общественный контроль и общественная оценка работы местной власти; поддержка местных инициатив и самообложения; развитие коммунальной инфраструктуры; сельские (поселенческие) мини-практики; молодежная политика; патриотическое воспитание; самозанятость и содействие занятости. По результатам конкурса планируется издание Атласа лучших муниципальных практик. В мае 2016 года Агентство стратегических инициатив объявила о запуске Всероссийского конкурса лучших практик и инициатив социально-экономического развития им. М. Е. Салтыкова-Щедрина[29].
Планируется 6 номинаций: социально-экономическая политика; развитие человеческого капитала; создание комфортных условий проживания на территории; вовлечение общественности в принятие ключевых решений; эффективное бюджетирование; качество оказания государственных и муниципальных услуг.
Традиционно, по результатам конкурсов, проводимых АСИ, составляются атласы лучших практик.
Тенденция 3: создание общероссийской ассоциации ТОСов.
29 января 2016 года Общероссийский Конгресс муниципальных образований при поддержке Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления провел учредительную конференцию Общероссийской Ассоциации территориального общественного самоуправления. В работе Конференции приняли участие представители ТОС от 65 регионов страны. В августе 2016 года НКО «Общенациональная Ассоциация территориального общественного самоуправления» была зарегистрирована Министерством юстиции РФ по Москве.
Тенденция 4: совет Европы и российское местное самоуправление.