Файл: Понятие социального обеспечения.pdf

В законодательстве выявляется немалое количество норм, нарушающих пенсионные прав граждан, и важнейшую роль в выявлении неконституционных норм, в развитии пенсионного законодательства в русле конституционности и соответствия международным правовым нормам играет Конституционный Суд РФ.

Пенсионная реформа основана на развитии пенсионного страхования. Если работодатель по каким-то причинам не заплатил за работника страховые взносы, то по закону есть основания не засчитывать период работы в страховой стаж, дающий право на пенсию. Подлежит уменьшению в таких случаях и размер пенсии, исчисляемый из суммы страховых взносов, учтенных на индивидуальном лицевом счете работника в ПФР. Эта проблема была поставлена перед Конституционным Судом РФ и в жалобах граждан, и в запросах судов. Постановлением от 10 июля 2007 г. № 9-П^[34] Суд признал оспариваемые нормы не соответствующими Конституции РФ. При этом Конституционный Суд исходил из того, что государство обязано гарантировать право застрахованных лиц на трудовую пенсию, а работники не имеют реальной возможности контролировать уплату работодателями страховых взносов, в связи с чем реализация пенсионных прав работников не может зависеть от факта реального перечисления работодателем в ПФР страховых взносов за них. Поэтому те периоды трудовой деятельности, за которые фактически не уплачены страховые взносы, должны включаться в страховой стаж, учитываемый при определении права на трудовую пенсию, а ее размер при этом не должен снижаться. Федеральному законодателю было дано указание установить механизм реализации пенсионных прав таких категорий граждан и определить источник выплаты в той части страхового обеспечения, которая не покрывается страховыми взносами страхователя. Кроме того, в этом решении Конституционный Суд РФ указал, что до тех пор, пока необходимые изменения в пенсионное законодательство не будут внесены, право таких лиц на получение трудовой пенсии с учетом периодов трудовой деятельности, за которые работодатель не уплатил страховые взносы, должно обеспечиваться государством за счет средств федерального бюджета, т.е. установил временный правовой механизм реализации пенсионных прав граждан.

Аналогичная проблема возникла у граждан, работавших по трудовому договору на должностях гражданского персонала Вооруженных Сил РФ в войсковых частях, дислоцированных на территории иностранных государств. Работодателем для таких лиц является войсковая часть, расположенная за пределами РФ. В связи этим войсковая часть не была зарегистрирована в качестве страховщика в органах ПФР и не уплачивала страховые взносы на обязательное пенсионное страхование своих работников. Когда работники обратились за назначением пенсии, страховой стаж им был определен без учета периодов работы в данной войсковой части. Конституционный Суд разрешил эту проблему в Определении от 15 января 2009 г. № 188-О-П [39], где указал, что все страхователи (работодатели) обязаны своевременно и в полном объеме уплачивать страховые взносы за своих работников, поэтому п. 2 ст. 10 ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ» не исключает возможность зачета в страховой стаж периодов работы граждан РФ, занятых по трудовому договору на должностях гражданского персонала Вооруженных Сил РФ в войсковых частях, дислоцированных на территории иностранных государств, независимо от того, уплачивались ли за них в эти периоды войсковыми частями страховые взносы в ПФР. Конституционный Суд вновь обратил внимание федерального законодателя на необходимость установить правовой механизм, гарантирующий реализацию пенсионных прав граждан, за которых работодатель не перечислял страховые взносы в ПФР. Тем не менее, соответствующий правовой механизм до настоящего времени не установлен. Права граждан в указанных ситуациях до сих пор реализуются государством за счет компенсации «выпадающих» доходов ПФР средствами федерального бюджета.

Таким образом, в течение продолжительного времени решения Конституционного Суда РФ в данной сфере применяются непосредственно.

В процессе пенсионной реформы законодателю не всегда удавалось обеспечить преемственность нового правового регулирования прежнему пенсионному законодательству. Конституционный Суд принял ряд решений, направленных на сохранение ранее приобретенных прав граждан 153 и способствовавших внесению изменений в законодательство в целях обеспечения реализации прав граждан на пенсионное обеспечение. Так, только после обращения граждан в Конституционный Суд были внесены изменения в постановление Правительства РФ от 18 июля 2002 г. № 537154 , позволившие учитывать время работы в профессиях и должностях, предусмотренных Списками 1956 г., для назначения досрочной пенсии по старости. Конституционный Суд рассматривал и такие вопросы пенсионного обеспечения военнослужащих и их семей, которые не связаны с пенсионной реформой, но являются не менее важными с точки зрения реализации конституционного права на пенсионное обеспечение.

Так, в Постановлении от 2 июня 2011 г. № 11-П^[35] Суд указал, что отсутствие регистрации по месту жительства или по месту пребывания в пределах территории РФ не должно служить основанием для ограничения права граждан на социальное, в том числе пенсионное, обеспечение, и обязал законодателя внести в Закон РФ от 12 февраля 1993 г. № 4468-1156 изменения, обусловленные признанием взаимосвязанных положений его ст. 56 не соответствующими Конституции РФ.

Конституционный Суд установил, что до внесения в Закон необходимых изменений выплата назначенных в соответствии с ним пенсий лицам, проходившим военную службу и не имеющим регистрации по месту жительства или месту пребывания в пределах территории РФ, должна осуществляться по месту их фактического проживания, которое устанавливается на основании их личного заявления, как это предусмотрено для получателей трудовых пенсий и пенсий по государственному пенсионному обеспечению. В части внесения изменений в пенсионное законодательство решение Суда было исполнено спустя два года.

Дефекты законодательства порой приводят к тому, что его отдельные положения трактуются ограничительно. Один из таких примеров отражен в жалобе гражданки РФ Н.С. Лаппы, которой было отказано в выплате пенсии по случаю потери кормильца до достижения возраста 23 лет. Пенсия ей была назначена в связи со смертью отца, который проходил военную службу по контракту. Но по достижении 18 лет выплату пенсии прекратили в связи с тем, что она обучается в иностранном университете, куда поступила самостоятельно (без направления на учебу в соответствии с международным договором РФ). В Постановлении от 27 ноября 2009 г. № 18-П Конституционный Суд констатировал наличие пробела в правовом регулировании отношений в сфере профессионального образования и необходимость его устранения федеральным законодателем. Однако такой пробел не может влиять на правовой статус лиц, обучающихся в иностранных образовательных учреждениях, как субъектов пенсионных правоотношений.

Суд указал, что пенсия по случаю потери кормильца, выплачиваемая обучающимся в образовательных учреждениях совершеннолетним детям умершего (погибшего) военнослужащего, проходившего военную службу по контракту, является особой мерой социальной поддержки. Она необходима для создания благоприятных условий для получения ими образования, причем неважно, в каких образовательных учреждениях – российских или иностранных – осуществляется такое обучение. Иначе ставился бы под сомнение конституционный принцип равенства лиц, относящихся к одной и той же категории (дети умершего (погибшего) военнослужащего, проходившего военную службу по контракту, достигшие 18 лет и обучающиеся в образовательных учреждениях). С учетом этих аргументов оспариваемые законоположения были истолкованы Судом как не препятствующие получению ею пенсии по случаю потери кормильца в период обучения в образовательном учреждении, расположенном за пределами РФ.

Таким образом, при наличии пробелов в праве Конституционный Суд РФ в целях обеспечения реализации конституционного права граждан на социальное обеспечение при необходимости устанавливает временное правовое регулирование некоторых видов пенсионных правоотношений. При таком правовом регулировании решения Конституционного Суда РФ применяются наряду с законодательством, определяют порядок применения действующих нормативных правовых актов, обладают по отношению к ним большей юридической силой и обеспечивают конституционность применения законодательства о пенсионном обеспечении.

Наиболее часто Конституционный Суд сталкивается с вопросом о равенстве конституционных прав на пенсионное обеспечение.

В раскрытие конституционного принципа равенства Конституционный Суд указал, например, что в сфере пенсионного обеспечения соблюдение принципа равенства означает, помимо прочего, запрет вводить не имеющие объективного и разумного оправдания различия в пенсионных правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях); различия в условиях приобретения отдельными категориями граждан права на пенсию и реализации пенсионных прав допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им.

В процессе конституционного контроля норм пенсионного законодательства были выявлены также нарушения законодателем иных конституционных принципов: принципа справедливости, принципа признания достоинства личности, конституционно установленных пределов ограничений прав и свобод человека и гражданина, и др.

Таким образом, Конституционный Суд РФ в ряде решений формулирует принципы, раскрывающие смысл конституционных норм применительно к праву на пенсионное обеспечение и являющиеся, в отсутствие законодательно закрепленных принципов пенсионного обеспечения, стабилизирующим фактором для нормотворчества в сфере пенсионного обеспечения.

Представляется, что принципы пенсионного обеспечения, сформулированные Конституционным Судом РФ, необходимо воспринять в качестве отраслевых принципов права социального обеспечения и закрепить их в базовых федеральных законах о социальном (пенсионном) обеспечении. Многие дефекты законодательства, выявленные Конституционным Судом РФ, до сих пор не устранены. Тем не менее, решения Конституционного Суда РФ оказывают значительное влияние на развитие пенсионного законодательства.

Суд выявляет пробелы, в определенной степени стимулирует законодателя к скорейшему их устранению, формулирует принципы пенсионного обеспечения, раскрывающие смысл конституционных норм применительно к праву на пенсионное обеспечение, содействует формированию концепции развития пенсионного законодательства, устраняет из законодательства неконституционные нормы и предотвращает их появление в новом правовом регулировании, устанавливает правовые механизмы реализации пенсионных прав граждан на период до введения законодателем надлежащего правового регулирования, соответствующего Конституции РФ.

В обращениях в Конституционный Суд РФ помимо вопросов пенсионного обеспечения поднимаются и иные проблемы законодательства о социальном обеспечении. К числу наиболее «проблемных» относится законодательство о социальном обеспечении лиц, пострадавших от воздействия радиации. В этой сфере чаще других оспаривались на предмет конституционности нормы законодательства, регулирующие вопросы социальной защиты граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС.

Вред, причиненный гражданам, оказавшимся в зоне влияния радиационного излучения и других неблагоприятных факторов, возникших в момент чернобыльской катастрофы и других радиационных катастроф, обязывает государство к его возмещению^[36]. Немалое число обращений граждан в Конституционный Суд РФ связано с определением их статуса в качестве пострадавших от воздействия радиации и о признании права на получение в связи с этим различных видов обеспечения. Проблема заключалась в неоднозначности подхода законодателя при определении круга лиц, относящихся к данной категории субъектов правоотношений по социальному обеспечению.

Другой категорией граждан, права которых нуждались в защите в связи с реформированием системы социальных льгот, были специалисты учреждений здравоохранения, образования и культуры, работающие и проживающие в сельской местности, а также члены их семей.

До 1 января 2005 г. указанные граждане имели право на предоставление бесплатного жилого помещения с отоплением и освещением. После этой даты полномочия по установлению мер социальной поддержки для некоторых категорий указанных граждан были переданы на региональный уровень, и в ряде субъектов РФ и муниципальных образований при установлении мер социальной поддержки специалистов, работающих и проживающих в сельской местности, а также пенсионеров из их числа, были лишены права на указанные жилищно-коммунальные льготы. Для медицинских и педагогических работников размер льгот был значительно уменьшен, что послужило причиной обращений в Конституционный Суд РФ.

Неоднократно предметом обращений специалистов, проживающих в сельской местности, а также пенсионеров из их числа было снижение уровня ранее предоставляющихся жилищно-коммунальных льгот. В Определении от 2 апреля 2009 г. № 553-О-П по жалобе сельских педагогов Конституционный Суд сделал вывод о том, что при переходе от предоставления натуральных льгот к предоставлению субсидий (компенсаций) последние должны быть установлены в размерах, покрывающих затраты на оплату жилья, отопления и освещения.

Субъект РФ не может снижать объем полагающихся педагогическим работникам мер социальной поддержки по оплате жилья, отопления, освещения, а также ограничивать круг педагогических работников, в том числе пенсионеров, пользующихся правом на получение таких мер социальной поддержки, по сравнению с тем, что установлено действующими на федеральном уровне нормативными правовыми актами. С аналогичными проблемами столкнулись и работники учреждений здравоохранения, находящихся в федеральном ведении и расположенных в сельской местности. Рассматривая жалобы медицинских работников больниц, относящихся к ведению ФСИН РФ, а также федеральных специализированных учреждений здравоохранения, Конституционный Суд РФ в определениях от 5 февраля 2013 г. № 149-О-П^[37] и от 3 февраля 2010 г. № 136-О-П^[38] установил, что данные работники были полностью лишены права на получение жилищно- коммунальных льгот, которыми они пользовались на протяжении длительного времени.

Суд указал на невозможность ущемления социальных прав (в рамках предоставления мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг) данных медицинских работников и возложил на РФ обязанность сохранить за ними жилищно-коммунальные льготы, которыми они пользовались до изменения законодательства. Следует отметить решение Конституционного Суда РФ, затрагивающее вопросы процедурно-процессуальных отношений в области права социального обеспечения.