Добавлен: 22.04.2023
Просмотров: 169
Скачиваний: 3
Другой подход к исследуемой проблематике состоит в признании необходимости определенного дисбаланса между конкурирующими конституционными ценностями, включая суверенитет и разделение властей, единство государственных задач и разграничение компетенции между государственными органами и т.д. Исторически суверенитет «стал проблемой не только централизованного государственного аппарата и участников борьбы за власть, но и возможного представительства народа в коллективном действии, что явилось важным условием современного понятия легитимности»[66]. От того, является ветвь власти выборной или нет, зависит степень ее легитимности. Очевидно, что более легитимная ветвь власти вправе рассчитывать и на более широкие конституционные полномочия. Поэтому неудивительно, что на федеральном уровне в России основная концентрация властных полномочий наблюдается в сферах компетенции Президента РФ и Государственной Думы, в субъектах Федерации - высших должностных лиц и законодательных (представительных) органов, в муниципальных образованиях - глав муниципальных образований и представительных органов местного самоуправления. Во всяком случае, именно этим органам отведены ключевые роли в назначении на должности в других ветвях власти (исполнительных и судебных органах, в прокуратуре и т.д.), что позволяет говорить о наличии определенной степени перевеса властных полномочий выборных органов по отношению к сферам ведения назначаемых ими властных структур.
Оба вышеназванных подхода представляют собой в определенной степени отступление от классической теории разделения властей, которая в первоначальном виде (Дж. Локк, Ш. Монтескье) проповедовала полное обособление законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, совершенно независимых друг от друга, которые должны находиться в состоянии если не конкуренции, то политического соперничества. Подобные идеи в российской юридической науке поддерживаются лишь отчасти и, как правило, с рядом существенных оговорок. Так, по мнению Т. А. Оспанова, в современном обществе необходимы политическая конкуренция и соперничество, которые предполагают «законное противостояние» политических сил в целях «приобретения публичных ресурсов», прежде всего публичной власти. Целями данного процесса являются приобретение или сохранение статуса, расширение полномочий и функций, оказание влияния на общественное мнение и т.п. Однако цитируемый автор выявляет ряд условий, при которых политическая конкуренция должна быть исключена[67].
В сущности, конституционно-правовая идея мирного соперничества (конкуренции, противодействия) субъектов властеотношений представляет собой не что иное, как исключение из общего правила о единстве системы государственной власти. Политическая конкуренция препятствует единству этой системы, стремится к дисбалансу вместо баланса, к противодействию вместо взаимодействия. Подобное состояние конституционно желаемого правового поведения должно быть присуще скорее избирательной системе (в период соискания мандатов народного доверия), чем взаимодействию законодательных, исполнительных и судебных органов в течение срока выборной легислатуры. В юридической литературе все больше отстаивается идея интеграции ветвей власти (например, в юридической форме посланий главы государства Федеральному Собранию)[68]. Однако нельзя сказать, чтобы подобное «соперничество» исключалось бы полностью[69]. Парламент вправе отклонить законодательную инициативу, внесенную правительством или главой государства; глава государства обладает правом вето в отношении законопроектов; судебные инстанции вправе аннулировать решения парламента и главы государства; фракции парламента высказывают различное отношение к действиям главы государства и правительства в зависимости от политических предпочтений и т.д. В связи с этим примечательна точка зрения Е. В. Комбаровой, которая предложила более мягкую формулировку «разногласий» в системе органов публичной власти. В отличие от конкуренции (соперничества, противодействия), автор считает конституционно приемлемыми такие разногласия, как «несовпадение или столкновение позиций и взглядов по поводу конкретных ситуаций и вариантов их решений, стратегии и тактики государственной деятельности»[70]. Разногласия – частная форма мирного политического соперничества, которое необходимо в демократическом обществе, признающем свободу мысли, слова и выражения мнения.
Единство системы публичной власти в данном случае обеспечивается благодаря существованию четко выраженных конституционно-правовых механизмов взаимодействия ветвей власти, при их отсутствии – традиций политических взаимоотношений, взаимных компромиссов, совместного поиска новых правовых решений. Конституционный принцип единства системы государственной власти в данном случае остается не нарушенным до тех пор, пока в силу экстраординарных обстоятельств взаимодействие ветвей власти не выйдет за рамки обычной конституционной практики (правительственный кризис, при более существенных обстоятельствах –беспорядки, мятежи, насильственный захват власти).
Следует подчеркнуть, что подобные угрозы конституционной безопасности всегда существовали и будут наблюдаться в любой стране, но особенно актуальны они в государствах с нестабильным конституционным строем. Эти проблемы испытывала молодая советская Россия ввиду отсутствия прочных институциональных гарантий устойчивости системы государственной власти[71]. Отречение Николая II от престола и приход к власти Временного правительства ознаменовали период политической нестабильности, близкий к политическому хаосу. Публичная власть оказалась не способной к полноценному контролю над политической ситуацией, вместо энергичных и четких конституционных решений велись несвоевременные дискуссии о предпочтительности той или иной конституционной модели[72]. Приход же к власти большевиков сопровождался соответствующими конституционно-правовыми решениями[73]. Каждая новая советская конституция гарантировала все большую стабильность конституционного строя и определяемой им системы органов государственной власти[74]. Тем самым на институциональном уровне пресекалась сама возможность государственного переворота или других аналогичных политико-правовых последствий.
Таким образом, категория «система органов государственной власти» характеризует конституционно-правовой институт, т.е. совокупность конституционно-правовых норм, направленных на регулирование соответствующей группы общественных отношений, предметом которых является, с одной стороны, видовая институционализация публично-властных институтов, с другой – учреждение и регулирование статуса конкретных органов государственной власти, как правило, высших, выборных и наиболее значимых в механизме разделения властей. Система органов государственной власти является объектом преимущественно конституционного регулирования, т.е. требует закрепления в конституции государства и ряде других нормативных правовых актов публично-учредительного характера (для современной России – в конституциях (уставах) субъектов РФ, отчасти – в федеральных конституционных законах). Данное конституционно-правовое требование обусловлено особой значимостью системы органов государства в конституционном строе соответствующей страны, ее определяющим значением в механизме функционирования конституционализма в целом.
В условиях унитарной формы внутреннего устройства государства основной акцент в конституционном регулировании системы органов государственной власти характерен для общегосударственных структур законодательной, исполнительной и судебной власти, причем территориальные органы также могут иметь государственную природу. Федеративная форма государственного устройства налагает на конституционный строй ряд дополнительных публично-правовых обязательств, связанных с определением государственного статуса политико-территориальных образований - субъектов федеративного государства. Такие территориальные образования необязательно обладают статусом республики (государства), тем более суверенного государства, однако они должны иметь государственную (не локально-общинную, не муниципально-самоуправленческую) природу. В современной России в результате принятия Конституции РФ 1993 г. и ряда последующих интерпретационных актов Конституционного Суда РФ сформировалась конституционная модель «системы органов публичной власти», включающая в себя, с одной стороны, органы государственной власти и другие государственные органы (федеральный уровень и уровень субъектов Федерации), с другой - органы муниципальных образований, которые организационно не входят в структуру государственной власти, но имеют власть публичного (не частного и не «гражданско-общественного») характера.
2.2. МЕХАНИЗМ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВА РОССИИ
Россия – это государство с многовековыми традициями, со своими уникальными особенностями и опытом организации государственного механизма с постоянными, и порой зигзагообразными, переходами от восточного к западному пути развития и наоборот. Государственный механизм России на протяжении почти всего исторического развития строился по принципу единовластия с нечастыми попытками перехода к разделению властей. Форма ее правления характеризуется многовековой монархией с резким переходом в начале ХХ века к республиканской форме правления. Государственное устройство России представляет собой, особенно последние два столетия, переплетение унитаризма и федерализма с элементами автономии. Тоталитаризм, авторитаризм и борьба за демократию – вечные спутники России в сфере ее политического режима[75]. С изложенных позиций изучение механизма государства постсоциалистической России представляет собой очевидный интерес, поскольку позволяет выявить тенденции перехода от механизма социалистического государства, каковым наше государство было на протяжении нескольких десятилетий, к механизму демократического государства.
Деятельность государства осуществляется различными государственными органами, организациями, учреждениями. В экономической сфере действуют государственные предприятия – особый вид организации как хозяйствующего субъекта. Предприятие создается в целях производства продукции, выполнения работ и оказания услуг для удовлетворения общественных потребностей и получения прибыли. Для осуществления управленческих, административно-политических или социально-культурных задач создаются государственные учреждения. Однако основную роль в управлении играют органы государства и должностные лица. Под их руководством выполняют свои задачи государственные предприятия и учреждения. Кадровой основой всех их являются государственные служащие. Государственные служащие – это основное звено государственного управления, они работают в органах государства, из них и состоит механизм государства.
Исторический анализ развития понятия механизма государства показывает, что в советский период механизм государства трактовался, как в широком, так и в узком смыслах. Если рассматривать в узком смысле, то под механизмом государства понималась система государственных органов - Верховных и местных Советов, органов государственного управления с разведкой и армией, органов суда, прокуратуры. Механизм государства в широком смысле определялся как механизм диктатуры рабочего класса, объединяющий в себе Коммунистическую партию, Советы с их многочисленными разветвлениями в центре и на местах в виде различных государственных организаций (административных, хозяйственных, культурных); профсоюзы; ВЛКСМ и даже кооперацию. Из этого можно сделать вывод, что аппарат государства представляет собой часть механизма государства в широком смысле. По мнению Л. А. Григоряна, такая позиция в определении механизма государства «... служила своеобразным теоретическим обоснованием огосударствления всех сфер общественной жизни»[76].
В отечественной юридической литературе понятие «аппарат государства» или «государственный механизм» является широко распространенным и используется в работах ученых- государствоведов с начала 50-х годов[77].
В самом начале 60-х годов произошел пересмотр ранее ортодоксальных положений теории государства и права. Это непосредственно отразилось и на термине «государственный механизм».
Прежде всего, ученые отказались от понимания механизма государства в широком и узком смыслах, относя к нему теперь только совокупность государственных органов[78]. При этом сложным оказался вопрос о том, что относится к органам социалистического государства. Объем понятия механизма социалистического государства зависит от того, что включили в него те или иные авторы в качестве государственных органов.
Современное российское государство представляет собой сложную систему, и среди ее элементов важнейшее место занимает публичная власть со своими институтами. Государственные органы призваны обеспечивать эволюционное развитие общества в условиях политических, экономических и социальных преобразований, происходящих в государстве.
Конституция Российской Федерации 1993 года заложила основы для формирования и развития новой российской государственности, построенной на испытанных историческим опытом развития современных демократических государств принципах организации и функционирования государственной власти. Это явилось важным показателем признания Россией общедемократических ценностей правовой государственности, юридической гарантией продолжения и углубления демократических преобразований.
В Конституции Российской Федерации 1993 года соответствующие принципы получили закрепление в качестве важнейших основ конституционного строя новой России[79]. Уже статья 1 Основного Закона провозгласила фундаментальные конституционные характеристики Российской Федерации как демократического правового федеративного государства с республиканской формой правления, которые в последующих статьях главы 1 Конституции Российской Федерации получили развитие в рамках отдельных институтов конституционного строя, включая институты народовластия (ст. 3), федерализма (ст.5), разделения властей (ст. 10), политического и идеологического многообразия (ст. 13) и т.д. Важное правовое значение приобретает и то обстоятельство, что все эти принципы находятся в системном единстве; они проявляют свое нормативное содержание в тесной взаимосвязи и взаимозависимости как институты единой по своим характеристикам категории конституционного строя России. В этом виде они имеют не только особую политическую значимость, но и повышенную юридическую силу: никакие другие положения не только текущего законодательства, но и самой Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации (ст. 16 Конституции Российской Федерации). Основы конституционного строя - это своего рода мерило и главный критерий оценки не только текущего законодательства, но и самого текста Основного Закона России, конституций (уставов) субъектов Федерации. Их специфика выражает фундаментальное, обобщающее значение, нормативность и юридическое верховенство по отношению ко всем остальным положениям Конституции, постоянность действия и особый порядок изменения.