Файл: Механизм государства (Аппарат и механизм государства: понятие и структура).pdf

Президент РФ как гарант Конституции РФ^[42], прав и свобод человека и гражданина занимает особое место в механизме обеспечения правопорядка, непосредственно участвует в его обеспечении посредством разрешения правовых споров между органами государственной власти (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ), осуществления конституционного контроля в виде отмены или приостановления действия актов органов исполнительной власти (ч. 2 ст. 85, ч. 3 ст. 115 Конституции РФ), отклонения федеральных законов, в т.ч. в случае, если, по мнению главы государства, они не соответствуют Конституции РФ (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ).

Президент РФ возглавляет Совет Безопасности РФ, занимает ключевое место в государственном механизме, определяет основные направления внутренней и внешней политики, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, включая правоохранительные структуры, в т.ч. в направлении обеспечения правопорядка и безопасности (ст. 80 Конституции РФ)^[43].

Помимо Совета Безопасности как конституционного органа при главе государства, консультативно-совещательными органами при Президенте РФ в сфере обеспечения правопорядка являются: Совет по вопросам совершенствования правосудия, Совет по противодействию коррупции, Совет по вопросам кадровой политики в правоохранительных органах, Комиссия по предварительному рассмотрению кандидатур на должность судей федеральных судов.

Именно слаженная организационно-координационная работа всех государственных органов позволяет достичь намеченных целей и реализовать определенные Президентом РФ приоритеты, включая сферу обеспечения правопорядка.

Федеральное Собрание РФ как парламент принимает законодательные установления, обязательные для всех участников общественных отношений в разных сферах общественной жизни, включая обеспечение правопорядка, органы законодательной власти и депутатский корпус в разных формах реагируют на нарушение прав граждан и правопорядка, выполняя контрольные и иные мероприятия, принимают меры по обеспечению конституционной законности и восстановлению надлежащего уровня правопорядка (ст. 101 - 105 Конституции РФ)^[44].

Правительство России и федеральные органы исполнительной власти посредством качественной и своевременной организационно-распорядительной деятельности по исполнению законодательных положений непосредственно участвуют в системе обеспечения правопорядка (п. «е» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, ст. 19 ФКЗ о Правительстве РФ).

Судебные органы, объективно, независимо и компетентно разрешая правовые споры и обеспечивая судебную защиту конституционных прав граждан, непосредственно влияют на степень эффективности укрепления правопорядка и конституционной законности (глава 7 Конституции РФ, ФКЗ о судебной системе)^[45].

Во втором блоке расположены правоохранительные органы как специальные органы правопорядка (прокуратура, СК России, МВД России, ФСБ России, ФСКН России и иные ведомства). Правоохранительные органы занимают ключевое значение в деятельности по обеспечению правопорядка, их особая роль (МВД, ФСБ, ФСКН и др.) проявляется в обеспечении правопорядка и безопасности в ситуациях чрезвычайного характера (террористические акты, аварии, катастрофы, массовые беспорядки), когда прямой угрозе подвергаются жизнь, здоровье, права и свободы граждан, что влечет необходимость правоохранительным органам компетентно и своевременно принять меры по защите конституционных прав граждан и обеспечению правопорядка. Именно профессионально, качественно и согласованно выполненный комплекс мероприятий правоохранительными органами в различно складывающихся ситуациях позволит обеспечить реализацию положений Конституции РФ, гарантирующих соответствующие права и свободы личности, обеспечение законности и правопорядка в Российской Федерации^[46].

Таким образом, в механизме обеспечения правопорядка задействованы не только правоохранительные органы, но и в определенной мере государственные и муниципальные органы власти.

Несмотря на то, что многие из таких органов являются органами общей компетенции и не относятся к числу правоохранительных органов, тем не менее, реализуя правотворческие и правоприменительные функции, они в тех или иных формах оказывают определенное воздействие на созидание и качественное состояние правопорядка. Поэтому конструктивное сотрудничество и продуктивное взаимодействие органов государственной власти, правоохранительных органов и органов местного самоуправления в механизме обеспечения правопорядка являются важнейшим условием созидания и обеспечения правопорядка надлежащего качества на всей территории России.

2.4. Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ

Современное конституционное право исходит из того, что субъекты федерации, даже обладающие значительными полномочиями, не являются суверенными государствами, поскольку эти полномочия добровольно переданы им и осуществляются на основе принципов, установленных федерацией. Регионы не обладают верховенством власти на своей территории и не могут быть самостоятельными участниками международных отношений. Кроме того, государственный суверенитет нельзя отождествлять с компетенцией государственных органов. Разделение компетенции не означает деления государственного суверенитета^[47].

По мере развития федеративных отношений возникли новые теории государственного суверенитета, которые можно условно объединить под названием «теории единства государственного суверенитета»^[48].

Как полагают сторонники данного подхода, субъекты федерации не обладают государственным суверенитетом и не могут называться государствами, так как народ субъекта представляет часть народа федерации, территории субъектов включены в территорию федеративного государства, а региональная власть подчиняется федеральному центру. Роль и место субъектов федерации проявляется в участии в формировании и реализации общегосударственного суверенитета. Признание двух взаимообусловленных, дополняющих друг друга суверенитетов на территории одного государства означает игнорирование сущности государственного суверенитета и представляется несостоятельным. Суверенитет является имманентным свойством государства в целом, поэтому признание «ограниченного суверенитета», «номинального суверенитета», «остаточного суверенитета» и подобных суверенитетов субъектов федеративного государства нарушает саму природу государственного суверенитета. Не может быть ограниченного государственного суверенитета внутри «полного» государственного суверенитета^[49]. Ограничение суверенитета федеративного государства является признаком разрушения союзной государственности и деградации федеративных отношений. Анализируя последствия применения теорий ограниченного суверенитета против России, А.Н. Кольев отмечает, что данная концепция прежде всего связывается с размыванием понятия «суверенитет», с попытками поставить под вопрос наличие верховной власти в государстве: «Во внутренней политике это стимулирует конфедерализацию, во внешней - все большую открытость страны для разного рода «гуманитарных» организаций, вмешивающихся в государственные дела...». В результате исследования проблем государственного суверенитета в федеративных государствах А.Н. Кольев приходит к выводу, что «обусловленность концепций «мягкого» суверенитета политической конъюнктурой делает их сомнительными и опасными для национальной безопасности большинства государств»^[50].

Обобщение перечисленных теоретических подходов свидетельствует, что наиболее приемлемыми и жизнеспособными являются теории единства государственного суверенитета федеративных государств, которые фиксируют интегративную роль федерации и отражают свойство союзного государства быть единственной политической организацией, управляющей делами общества и обладающей верховенством внутри страны и за ее пределами.

Наряду с тематикой деления государственного суверенитета между федерацией и ее составными частями актуальными представляются вопросы разграничения предметов ведения и полномочий в федеративных государствах^[51].

Как правило, полномочия субъектов федерации закрепляются по остаточному принципу, после перечня исключительных полномочий федерации и совместных полномочий федерации и ее субъектов.

Система и структура федеральных органов исполнительной власти в настоящее время очень подвижны и постоянно развиваются, но при этом это развитие носит положительный характер.

Если за весь предыдущий период реформирования системы федеральных органов исполнительной власти, особенно в 90-е годы, просматривалась устойчивая тенденция к раздроблению отдельных государственных функций между различными федеральными органами исполнительной власти, но вот уже несколько лет подряд эта тенденция приняла обратный характер.

Федеральный уровень исполнительной власти пронизывает своими структурными образованиями региональный и местный уровни публичной власти посредством федеральных (центральных) органов исполнительной власти, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в субъектах РФ и муниципальных образованиях, не подменяя и не исключая самостоятельность местного самоуправления.

Система федеральных органов исполнительной власти на протяжении постсоветского периода российской государственности претерпевала постоянные изменения, которые, как официально утверждалось, были обусловлены необходимостью совершенствования государственного управления.

При этом до настоящего времени вопросы системы федеральных органов исполнительной власти не урегулированы законодательно, хотя еще в 1999 г. Конституционный Суд РФ указал на необходимость установления такой системы именно посредством федерального закона^[52]. Однако правовое регулирование по-прежнему осуществляется указами Президента РФ.

Как представляется, подобная правовая «экспансия» главы государства в сферу законодателя оказалась вполне закономерной на соответствующем этапе государственного строительства, поскольку в сложных условиях поиска новых форм организации государственной власти в России требовалось прежде всего оперативное принятие решений, которое федеральный представительный орган обеспечить не мог. Необходимость в такой оперативности была продиктована возникшими вызовами регионального сепаратизма, необходимостью реагирования на них с целью обеспечения целостности и единства системы государственного управления.

Территориальные органы федеральной исполнительной власти образуются как по предметам исключительного ведения РФ (ст. 71 Конституции РФ), так и по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ)^[53]. Они осуществляют свою деятельность, во-первых, по вопросам, относящимся к исключительному ведению РФ (под руководством соответствующих федеральных органов исполнительной власти); во-вторых, по вопросам, относящимся к совместному ведению Федерации и ее субъектов, взаимодействуя с органами исполнительной власти субъектов РФ^[54]. Как правило, территориальные органы создаются в качестве окружных, межрегиональных, региональных (в границах субъекта РФ), межрайонных, городских или районных органов^[55], доходя, таким образом, непосредственно до низовых территориальных единиц^[56].

Анализ нормативных правовых актов РФ, проведенный автором, позволяет заключить: в настоящее время на законодательном уровне прямо не закреплена единая система и структура федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный надзор и контроль в той или иной области.

В целях формирования эффективной системы федеральных органов исполнительной власти для обозначенных выше видов государственных органов определена функциональная специализация. Каждое ведомство выполняет строго определенные законодательством РФ функции. Всего законодателем их выделено пять: принятие нормативных правовых актов; контроль и надзор; управление государственным имуществом; оказание государственных услуг; осуществление специальных функций в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

Наделение федеральных органов исполнительной власти функциями, которые им не свойственны по общему правилу, фактически указывает на несовершенство выбранного основания (функциональная специализация) для классификации рассматриваемой системы^[57].

С целью построения эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти по надзору и контролю в первую очередь необходимо: разрешить теоретические вопросы надзора и контроля; определить и установить четкую систему федеральных органов исполнительной власти, принять федеральный закон о порядке их формирования; пересмотреть действующую систему и структуру федеральных органов исполнительной власти с целью ее дальнейшей оптимизации, в том числе путем исключения законодательных оговорок о возможности наделения тех или иных федеральных органов исполнительной власти несвойственными для них функциями^[58].