Файл: Механизм государства (Аппарат и механизм государства: понятие и структура).pdf

Каким образом лучше формировать в России систему и структуру федеральных органов исполнительной власти - в порядке правительственных процедур либо по установленным в специальном федеральном законе правилам?

Конституция Российской Федерации, к сожалению, не устанавливает порядок решения данной проблемы. Вообще не регламентируется формирование федеральных органов исполнительной власти (как центральных органов публичной власти).

Таким образом, конституционно-правовые нормы не определяют порядок нормативно-правовой регламентации создания системы федеральных органов исполнительной власти^[59]. Функциональная независимость исполнительной власти (обладание компетенцией, исполнение законов, подзаконное нормотворчество, осуществление установленных полномочий) полноценно и всесторонне гарантируется^[60].

Нужно согласиться с В.Д. Зорькиным в том, что любое существенное изменение Конституции в этом моменте может породить новые дисбалансы. Нет смысла их преумножать. А имеющиеся проблемы надо разрешать главным образом через интерпретацию и толкование Конституции. Не следует недооценивать роль доктрины и судебной практики (и прежде всего практики конституционного правосудия) в деле реализации принципа разделения властей^[61].

С учетом текущей ситуации с бюджетным финансированием расходов на деятельность федеральных органов исполнительной власти актуальным остается поиск путей оптимизации деятельности указанных органов, связанных с сокращением бюджетного финансирования. Рассматриваются различные пути сокращения бюджетных расходов: от оптимизации штатной численности (когда сокращаются излишние штатные единицы государственных служащих и обслуживающего персонала) до оптимизации расходов на текущую деятельность^[62].

Таким образом, анализ нормативно-правового порядка формирования ФОИВ за последние 25 лет позволяет констатировать, во-первых, определенную логику и основные этапы развития административного законодательства, устанавливающего систему и структуру ФОИВ, во-вторых, создание конкретных видов организационно-правовых форм ФОИВ, в-третьих, сложности и противоречия административных процедур в формировании и функционировании ФОИВ, в-четвертых, потребность в глобальном обобщении данного опыта публичного администрирования с целью подготовки проекта соответствующего законодательного акта, который и определял бы надлежащую в организационном плане и эффективно действующую систему и структуру ФОИВ, в-пятых, целесообразность проведения модернизации системы и структуры ФОИВ в соответствии с конституционно-правовыми нормами, с использованием как сложившихся в России административных традиций в этой сфере публичного управления, так и позитивного зарубежного опыта формирования центральных органов государственного управления.

Органы исполнительной власти в настоящее время создаются и действуют:

1) в республиках, имеющих свои конституции, которые определяют основные начала создания системы республиканских органов;

2) в краях и областях (т.е. административно-территориальных единицах), устанавливающих системы органов исполнительной власти в своих уставах;

3) в автономных образованиях (одна область и округа) в городах федерального значения (Москва и Санкт-Петербург).

Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, который возглавляет руководитель (президент республики, губернатор, глава администрации). Конституцией (уставом) субъекта РФ вводится должность высшего должностного лица субъекта РФ, которое возглавляет в данном случае высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ^[63].

Таким образом, орган исполнительной власти - это государственная организация, часть системы органов исполнительной власти в РФ, учрежденная самим государством для исполнения и обеспечения законов и иных нормативных правовых актов, реализации функций государственного управления во всех сферах жизни государства и общества посредством использования специальных форм и методов осуществления управленческих действий, обладающая соответствующей структурой, компетенцией, государственно-властными полномочиями и штатом государственных служащих.

Субъекты федерации не обладают государственным суверенитетом, хотя в отдельных конституциях (Мексика, Швейцария) предусмотрен суверенитет субъектов «во внутренних делах» (при решении вопросов местного значения).

Анализируя перечень вопросов, отнесенных ст. 71 Конституции РФ^[64] к ведению РФ, мы поддерживаем точку зрения Т.С. Мелешкиной о том, что предмет исключительного ведения РФ составляют так называемые «неотчуждаемые права Федерации, потеря которых означает лишение государством статуса государственного суверенитета»^[65]. Именно исключительная компетенция федерации обеспечивает единство союзного суверенитета, экономическую, политическую, правовую, социально-культурную целостность федеративного государства.

Вместе с тем российская конституционно-правовая доктрина разграничения предметов ведения и полномочий допускает, что вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти^[66].

Конституциями большинства федеративных государств допускается осуществление (при обязательном соблюдении конституционного принципа единства внешней политики государства) внешних связей^[67].

Отсутствие государственного суверенитета (самостоятельной международной правосубъектности) субъектов РФ подтверждается следующими взаимосвязанными нормативными положениями: - полномочия по осуществлению международных и внешнеэкономических связей устанавливаются Конституцией РФ и федеральными законами; - координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ возлагается на федеральные органы исполнительной власти в порядке, устанавливаемом Президентом РФ по предложению Правительства РФ; - права субъектов РФ заключать соглашения с иностранными партнерами (за исключением органов государственной власти иностранных государств), иметь свои представительства на территориях иностранных государств и давать согласие на открытие на своей территории представительств иностранных федеративных государств и административно-территориальных образований иностранных государств предоставляются по согласованию с Министерством иностранных дел РФ; - право осуществлять международные и внешнеэкономические связи предоставляется субъектам Федерации с согласия Правительства РФ; - органы государственной власти субъекта Федерации заблаговременно уведомляют соответствующие федеральные органы исполнительной власти о вступлении в переговоры о заключении соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей и согласуют проекты таких соглашений с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти; - соглашения, заключенные органами государственной власти субъекта Федерации, подлежат обязательной государственной регистрации в порядке, установленном Правительством РФ. Незарегистрированные соглашения не вступают в силу; - вступившие в силу соглашения, в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, нормам международного права и международным договорам РФ, могут оспариваться в судебном порядке; - действие соглашений, содержащих положения, которые противоречат Конституции РФ, федеральным законам, нормам международного права и международным договорам РФ, может в соответствии с ч. 2 ст. 85 Конституции РФ приостанавливаться до решения этого вопроса соответствующим судом; - соглашения, заключенные органами государственной власти субъекта РФ, независимо от формы, наименования и содержания, не являются международными договорами; - представительства субъектов Федерации на территориях иностранных государств, а также иностранные представительства на территории субъекта Федерации не обладают статусом дипломатических представительств, на них не могут быть возложены консульские или дипломатические функции^[68].

Проводимая федеративная реформа в РФ направлена на централизацию компетенции на федеральном уровне, но данная попытка была минимальной^[69].

Федеральный законодатель принимает нормативные правовые акты по предметам исключительного ведения РФ, по большинству предметов совместного ведения РФ и ее субъектов (на самостоятельное решение субъектам отданы только несколько вопросов - в настоящее время 59 позиций). Установление сферы исключительного ведения субъектов определяется федеральным законодателем по своему усмотрению.

Например, вопросы архитектурной деятельности и градостроительства не включены в вопросы федеральной и совместной компетенции, однако федеральный законодатель в Градостроительном кодексе РФ определяет субъектам Федерации только часть полномочий в этой сфер^[70]. Несмотря на то, что Конституция России предписывает, что все, что находится за сферой ст. 71 - 72 Конституции РФ, остается в исключительном ведении субъектов Федерации. Тенденция к централизации компетенции у федерального центра и минимизация собственных полномочий у субъектов РФ не может быть бесконечной (автономии многих унитарных государств имеют больше полномочий и самостоятельности, чем субъекты РФ). Перспективой развития данной тенденции является преобразование фактически в унитарное государство. Некоторые ученые называют сложившееся положение вынужденной временной мерой и в перспективе предвидят постепенное возвращение субъектам Федерации полномочий, которые они ранее имели^[71], так как без этого невозможно развитие федерализма.

В направлении централизации развивается и реформирование системы органов государственной власти в России. Вызывает опасение развитие начавшейся в 2003 году тенденции к укрупнению субъектов РФ, так как в действующем законодательстве не урегулированы пределы развития данного процесса.

Правом на объединение обладают все субъекты Федерации. В результате Россия в своем составе может получить некоторое количество субъектов - республик с характерными именно для республик претензиями на суверенизацию^[72].

Таким образом, основными тенденциями в период реформирования федеративных отношений в России стали: централизация государства и государственной власти, развивающаяся в направлении создания унитарного государства, и укрупнение субъектов РФ путем их объединения^[73]. Одним из важнейших вопросов развития федерализма является разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации. Конституция РФ осуществляет этот принцип в строгой последовательности: сама федеральная конституция как основа разграничения предметов ведения и полномочий; принятие на ее основе федеральных законов и законов субъектов РФ (ст. 76 Конституции РФ) и заключение в развитие федерального законодательства договоров (соглашений) (ст. 11 Конституции РФ)^[74].

По вопросам, которые находятся вне пределов ведения федерации и совместного ведения, субъекты федерации принимают законы по своему усмотрению. Иерархия законов по вертикали имеет определенные черты соподчиненности: в случае, если закон субъекта федерации противоречит федеральному закону, изданному по предметам ведения РФ и совместного ведения федерации и ее субъектов, действует федеральный закон. В случае же противоречия между федеральным законом и нормативно-правовым актом субъекта федерации, изданным по предметам ведения субъектов федерации, действует нормативно-правовой акт субъекта федерации. Таким образом, Конституция установила определенный механизм воздействия федеральной и региональной государственной власти, чем и обеспечивается самостоятельность функционирования последней.

Коллизии же, которые возникают между федеральными законами и законами субъектов федерации, разрешаются Конституционным Судом РФ.

Четкую позицию принял Конституционный Суд в Постановлении от 7 июня 2000 г. № 10-П^[75] и Определении от 27 июня 2000 г. № 92-О^[76], а именно: «Конституционный Суд РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета РФ. Суверенитет РФ, в силу Конституции РФ, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов РФ». Такая правовая позиция видится весьма полезной и своевременной, так как при подготовке конституционно-правовых договоров необходимо точно представлять, что в чисто научном плане содержание термина «полнота государственной власти» вне предметов ведения и полномочий РФ является понятием, синонимичным понятию «суверенитет»^[77].

Однако в связи с тем, что в начале 90-х годов XX в. понятие «суверенитет» стало чрезмерно политизированным и связывалось общественным сознанием исключительно с попытками отдельных регионов добиться полной независимости от федерации, с угрозами территориальной целостности, это понятие нуждалось в подробном толковании. Сформулированные в постановлениях Конституционного Суда РФ понятия представляют содержательную часть истинно конституционной, легитимной, а значит, законной возможности существования конституционно-правовых договоров. Следует отметить, что проблемам федерализма посвящены около 30% постановлений Конституционного Суда РФ^[78].