Файл: Теория государства и права: Пробелы в законодательстве и способы их восполнения.pdf

Итак, для предупреждения принятия неработающих, не отражающих потребности общества законов, которые не вписываются в действующую систему законодательства, для решения проблемы соответствия регионального законодательства федеральному, подзаконных актов - законам необходимо:

1. разработать и обеспечить соблюдение концептуальных основ категории «закон»;
2. оптимизировать механизм выявления, анализа и устранения проблем, требующих нормативного регулирования;
3. принять законы «О нормативных правовых актах Российской Федерации», «О системе правовых актов», «О правилах правотворческой техники»;
4. привести в соответствие друг с другом федеральное и региональное законодательство. Осуществление указанных, а также ряда других мероприятий является необходимым условием достижения поставленной цели выстраивания непротиворечивого, внутренне единого, согласованного законодательства как важнейшей цели правового развития общества.

Глава 3. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ СУДЕБНОГО АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

В соответствии со статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации [1] обособленной частью отечественного процессуального законодательства следует считать административно-процессуальное законодательство, понятие, структура, тенденции формирования и развития которого до настоящего времени, к сожалению, остаются не ясными для законодателя, правоприменителя, а также ученых-юристов [27, с.18].

С позиции интегративного понимания административного процесса отечественное административно-процессуальное законодательство предлагается подразделить на две составные части:

1) законодательство, регламентирующее судебный административный процесс, - судебное административно-процессуальное законодательство;

2) законодательство, регламентирующее исполнительный административный процесс, - исполнительное административно-процессуальное законодательство.

В этой связи можно утверждать, что судебное административно-процессуальное законодательство регламентирует процессуальную деятельность судов по осуществлению правосудия посредством административного судопроизводства.

Исполнительное административно-процессуальное законодательство регламентирует процессуальную деятельность публичной администрации (компетентных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц), нацеленную на обеспечение исполнения норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ гражданами, организациями, иными участниками административных и иных публичных правоотношений, а также деятельность иных органов, организаций, лиц, которые в установленном порядке наделяются отдельными административно-процессуальными полномочиями (например, полномочиями по составлению протокола об административном правонарушении). Говоря иначе, судебное административно-процессуальное законодательство - законодательство, регламентирующее различные виды административного судопроизводства, осуществляемого компетентными судебными органами. Исполнительное административно-процессуальное законодательство - законодательство, регламентирующее различные виды административного производства, осуществляемого компетентными органами исполнительной власти или местного самоуправления, а также иными несудебными органами, которые в установленном порядке наделяются административно-процессуальными полномочиями.

Раскрывая особенности предмета регулирования судебного административно-процессуального законодательства, следует отметить, что ст. 118 Конституции РФ[1] признает осуществление судебной власти в России посредством административного судопроизводства наряду с гражданским, уголовным и конституционным судопроизводством.

Ключевым законодательным приемом, который предопределяет специфику процессуального содержания гражданского, уголовного и конституционного судопроизводства, является выделение юридического дела соответствующей категории (гражданское дело, уголовное дело, конституционное дело), которое возбуждается и разрешается по существу (далее - рассматривается) судом, создаваемым на основании Конституции Российской Федерации и федеральных конституционных законов.

К примеру, согласно ч. 1 ст. 22 ГПК РФ специфику процессуального содержания гражданского судопроизводства предопределяют рассматриваемые судами общей юрисдикции гражданские дела различных категорий, возникающие из общественных отношений, регулируемых нормами гражданского законодательства, формально выделенного и структурированного в ст. 1 - 3 ГК РФ [7]. Особенности процессуального содержания уголовного судопроизводства в соответствии с ч. 56 ст. 5 УПК РФ [5] предопределяют уголовные дела, связанные с подготавливаемыми, совершаемыми или совершенными преступлениями, составы которых закреплены в уголовном законодательстве, которое формально выделено в ст. 1 УК РФ [6]. Специфика процессуального содержания конституционного судопроизводства предопределяется делами о несоответствии Конституции РФ, предусмотренными ст. 2 ФКЗ от 21.07.1994 N 1-ФКЗ "О Конституционном суде Российской Федерации" [8].

Выделяя гражданские, уголовные и конституционные дела, рассматриваемые судами, законодатель отражает особенности процессуального содержания гражданского, уголовного и конституционного судопроизводства посредством специальных юридических процедур, которые в настоящее время закреплены соответственно в ГПК РФ, УПК РФ и ФКЗ от 21.07.1994 N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Аналогичные, по сути, законодательные приемы процессуального регулирования деятельности судов применены законодателем в Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ[2]).

Так, в соответствии с ч. 1 ст. 1 КАС РФ можно сделать вывод, что отечественное административное судопроизводство представляет собой деятельность Верховного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции по рассмотрению и разрешению административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

При этом следует заметить, что КАС РФ, к сожалению, не устанавливает взаимосвязи административных дел, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства, с административным и административно-процессуальным законодательством, формально выделяемым в ст. 72 Конституции РФ. Кроме того, согласно ч. 4, 5 ст. 1 КАС РФ из-под действия названного закона выведена процессуальная деятельность: Верховного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции по делам, возникающим из публичных правоотношений, которые подлежат рассмотрению в ином судебном (процессуальном) порядке; арбитражных судов, Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации по рассмотрению дел, возникающих из публичных правоотношений и отнесенных федеральным законом к компетенции данных судов; по делам об административных правонарушениях; по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Учитывая специфику содержания процессуальной деятельности судов по делам об административных правонарушениях, а также государственно-властный характер всякого публичного правоотношения, перечисленная группа дел не может быть отнесена к гражданским, уголовным или конституционным делам. Необходимо также подчеркнуть, что указанные дела не возникают из гражданских правоотношений, не связаны с преступлениями и не предполагают рассмотрения вопросов о несоответствии Конституции РФ. Таким образом, на основании ст. 118 Конституции РФ можно сделать вывод, что дела, возникающие из публичных правоотношений, но формально выведенные законодателем из-под действия КАС РФ [2], могут быть, по сути, рассмотрены судом исключительно в порядке административного судопроизводства.

При таком подходе существующий перечень административных дел, рассматриваемых судом в порядке административного судопроизводства в соответствии с КАС РФ [2], следует дополнить, включив в него: дела об административных правонарушениях, рассматриваемые судами общей юрисдикции и арбитражными судами в порядке, регламентированном КоАП РФ [], дела об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, иные категории дел, возникающие из публичных правоотношений, если такие дела не подлежат рассмотрению в порядке уголовного или конституционного судопроизводства.

В порядке гражданского судопроизводства, на мой взгляд, должны рассматриваться исключительно дела, возникающие из гражданских правоотношений или, говоря иначе, дела из отношений, складывающихся на основании норм гражданского законодательства, равенства сторон, свободы их волеизъявления и имущественной обособленности.

Рассматривая дела в порядке административного судопроизводства, судья, по сути, проводит оценку определенных федеральным законом результатов деятельности административно-публичных органов в установленной сфере административных и иных публичных правоотношений. В таком контексте термин "административно-публичный орган" является собирательным.

При помощи такого термина предлагается объединить таких субъектов административного судопроизводства, как органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, их должностные лица, структурные подразделения и территориальные органы указанных органов, а также иные органы, организации и физические лица, наделяемые административно-процессуальными полномочиями, нацеленными на обеспечение исполнения норм федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации иными участниками публичных правоотношений, которые не находятся в организационном подчинении указанных органов, организаций, лиц.

В рамках установленной сферы деятельности административно-публичными органами возбуждаются и, как правило, подлежат рассмотрению по существу соответствующие категории административных дел (регистрационные, лицензионно-разрешительные, удостоверительные и др.) во внесудебном (досудебном) порядке. При этом содержание внесудебного (досудебного) порядка рассмотрения административных дел (по сути, порядка административного производства) в настоящее время определяют многочисленные административные процедуры, закрепленные в несистематизированных федеральных законах, а также многочисленных административных регламентах, изданных в Российской Федерации в порядке, установленном Правительством РФ, а также процедуры КоАП РФ [4].

Следует также подчеркнуть, что административные дела, возбужденные или рассмотренные по существу административно-публичными органами, выступающими субъектами административного судопроизводства, разрешаются судьей в соответствии со специальными процедурами. Процедуры такого рода, применяемые судьей, предлагается с учетом специфики содержания разрешаемого дела называть процедурами административного судопроизводства.

Под процедурой административного судопроизводства предлагается понимать систему норм, регламентирующих цикличность, целенаправленность, вид, характер, последовательность, нормативную продолжительность (срочность), порядок документального оформления взаимосвязанных действий и решений судебных органов по рассмотрению административных дел, а также взаимное процессуальное положение судебных органов, административно-публичных органов, иных органов, физических лиц и организаций, являющихся участниками данных дел.

Раскрывая предложенную дефиницию, следует подчеркнуть, что процедура административного судопроизводства является самостоятельным видом правоприменительной юридической процедуры, который определяет судебный порядок административно-правовой охраны и защиты прав, свобод и законных интересов физических лиц и организаций, а также прав и законных интересов публичных образований (РФ, субъектов РФ, муниципальных образований) в сфере административных и иных публичных правоотношений.

Говоря иначе, процедуры административного судопроизводства определяют специфику административного правосудия и, следовательно, проявляют особенности предмета регулирования судебного административно-процессуального законодательства.

По сути, процедура административного судопроизводства:

• определяет пределы процессуального взаимодействия судебных органов, административно-публичных органов, физических лиц и организаций в рамках административного дела, рассматриваемого судом;
• объединяет в определенный замкнутый цикл действия и решения судебных органов, а также административно-публичных органов по административному делу, рассматриваемому судом;
• формально определяет целенаправленность, вид, характер, последовательность, нормативную продолжительность (срочность), цикличность, а также порядок документального оформления взаимосвязанных действий и решений судов, а также административно-публичных органов по административному делу, рассматриваемому судом.