ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 16.08.2019
Просмотров: 13448
Скачиваний: 2
<2> См. также: Decision of the European Court of 22 March 2005 as to the admissibility of application N 33273/03 Ciprova v. the Czech Republic; Decision of the European Court of 26 August 2003 as to the admissibility of application N 47748/99 Mihailescu v. Romania; Decision of the European Court of 18 June 2002 as to the admissibility of application N 48757/99 Shestakov v. Russia.
Основная проблема заявителей, обжалующих нарушение их прав со стороны юридических лиц, состоит в непонимании используемого Европейским судом понятия "правительственная организация" (governmental organization). Этот термин часто ошибочно переводят и отождествляют с термином "государственная организация" в российском праве.
Между тем содержание этих понятий существенно различается: Европейский суд использует термины "неправительственная организация" и "правительственная организация" несколько в ином значении, чем это имеет место в российском праве. В частности, термин "правительственная организация" не означает только государственную организацию или учреждение, а используется Европейским судом гораздо в более широком смысле.
Прежде всего в качестве "правительственных организаций" применительно к Российской Федерации Европейский суд рассматривает федеральные органы и учреждения, а также органы и учреждения субъектов Федерации и местного самоуправления. Суд исходит из того, что они действуют на основании публичного права и осуществляют общественно значимые (публичные) функции, переданные им на основании соответствующего законодательства.
Как указал Суд в деле "Аюнтамьенто де Мула против Испании" (Ayuntamiento de Mula v. Spain) <1> и постоянно отмечал в своей прецедентной практике (см., например, дело "Муниципальный район Антийи против Франции" (The Municipal Section of Antilly v. France) <2>), в государствах с децентрализованной системой управления понятие "правительственная организация" распространяется на любые национальные органы власти, которые осуществляют общественно значимые (публичные) функции.
--------------------------------
<1> Decision of the European Commission of 1 February 2005 as to the admissibility of application N 55346/00 Ayuntamiento de Mula v. Spain.
<2> Decision of the European Court of 23 March 2001 as to the admissibility of application N 45129/98 The Municipal Section of Antilly v. France. См. также: Decision of the European Court of 15 September 1998 as to the admissibility of application N 41877/98 The Province of Bari, Sorrentino and Messeni Nemagna v. Italy; Decision of the European Commission of 14 December 1988 as to the admissibility of application N 13252/87 Rothenthurm Commune v. Switzerland.
При рассмотрении в Европейском суде жалоб против России власти государства-ответчика неоднократно ссылались на то, что в соответствии с российским законодательством (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ и ст. 31 БК РФ) <1> органы местного самоуправления не являются органами государственной власти, поэтому Россия не должна отвечать за деятельность муниципальных предприятий и учреждений, в частности, по их обязательствам <2>.
--------------------------------
<1> В силу ч. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, однако это возможно только на основании специально принятого закона. В соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции РФ и ст. 31 БК РФ органы местного самоуправления самостоятельны в формировании, утверждении и исполнении местного бюджета.
<2> Дело "Burdov v. Russia", ставшее первым делом, рассмотренным по существу против России, касалось нарушения Конвенции именно со стороны учреждения местного самоуправления (Judgment of the European Court of 7 May 2002 on the merits of the application N 59498/00 Burdov v. Russia).
Между тем Европейский суд, руководствуясь своей сложившейся прецедентной практикой, каждый раз отклонял подобные доводы (см., например, дело "Яворивская против России" (Yavorivskaya v. Russia) <1>). Суд рассматривает муниципальные органы, учреждения и предприятия в качестве "правительственных организаций".
--------------------------------
<1> Judgment of the European Court of 21 July 2005 on the merits of the application N 34687/02 Yavorivskaya v. Russia, § 21. См. также: Judgment of the European Court of 8 December 2005 on the merits of the application N 7363/04 Mikryukov v. Russia, § 21; Judgment of the European Court of 15 June 2006 on the merits of the application N 35259/04 Kuksa v. Russia, § 18 - 21.
Статья 132 Конституции РФ, в соответствии с которой органы местного самоуправления не являются органами государственной власти и не обладают государственными полномочиями, не опровергает эту позицию. Напротив, Европейский суд ссылается на данную норму Конституции РФ в обоснование своей точки зрения: он полагает, что в силу этой нормы на органы местного самоуправления возложена задача осуществлять общественно значимые (публичные) функции.
Наиболее подробно Европейский суд проанализировал правовую природу органов местного самоуправления в России в деле "Герасимова против России" (Gerasimova v. Russia) <1>. Власти государства-ответчика утверждали, что государство не должно отвечать за неисполнение судебного решения муниципальным учреждением администрации города. Власти основывались на том, что городская администрация является органом местного самоуправления, который в соответствии со ст. 132 Конституции РФ и ст. 31 БК РФ обладает свободой в формировании и исполнении своего бюджета. По мнению властей, Россия не может нести ответственность за неисполнение судебного решения органом местного самоуправления, если не установлено, что судебное решение не было исполнено ввиду бездействия судебных приставов-исполнителей. Европейский суд не согласился с этими доводами и указал, что в соответствии с его прецедентной практикой органы местного самоуправления рассматриваются в качестве "правительственных организаций", ответственность за которые возлагается на государство. Суд подчеркнул, что муниципальное учреждение бесспорно представляет собой "правительственную организацию" и это подтверждается ч. 2 ст. 132 Конституции РФ.
--------------------------------
<1> Decision of the European Court of 23 March 2001 as to the admissibility of application N 45129/98 The Municipal Section of Antilly v. France; Decision of the European Court (Final) of 16 September 2004 as to the admissibility of application N 24669/02 Gerasimova v. Russia and Judgment of the European Court of 13 October 2005 on the merits of this application, § 15 - 17.
Ответственность государства за деятельность
унитарных предприятий
Содержание термина "правительственная организация" не исчерпывается только органами власти государства-ответчика, а включает в себя также юридических лиц. В связи с этим в Европейский суд можно обжаловать не только действия (бездействие) со стороны органов власти, но и деятельность юридического лица, если Суд сочтет его "правительственной организацией".
Квалификация Европейским судом юридического лица в качестве "правительственной" или "неправительственной" организации прямо не зависит от его статуса согласно национальному праву. Европейский суд может признать "правительственной организацией" коммерческую или некоммерческую организацию, не являющуюся по национальному праву государственной. Это объясняется тем, что Суд руководствуется собственными критериями при делении организаций на "правительственные" и "неправительственные".
Главным критерием, которым руководствуется Европейский суд при квалификации юридического лица в качестве "правительственной" или "неправительственной организации", является наличие у организации "достаточной институциональной и оперативной (функциональной) независимости от государства" (sufficient institutional and operational independence from the State) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Judgment of the European Court of 29 June 2004 on the merits of the application N 56848/00 Zhovner v. Ukraine, § 37; § 39 Judgment of the European Court of 29 June 2004 on the merits of the application N 56849/00 Piven v. Ukraine.
Если органы управления юридического лица являются независимыми от государства, юридическое лицо действует автономно от него и не осуществляет общественно значимых (публичных) функций под контролем органов власти, Европейский суд признает это юридическое лицо "неправительственной организацией". В случае, когда Суд установит, что юридическое лицо в действительности осуществляет общественно значимые функции под эффективным (реальным) контролем государства и не обладает институциональной и оперативной (функциональной) независимостью от него, он рассматривает это юридическое лицо в качестве "правительственной организации".
В частности, в качестве типичных "правительственных организаций", не обладающих достаточной институциональной и оперативной независимостью от государства, Европейский суд рассматривает федеральные и муниципальные унитарные предприятия. В связи с этим ответственность за нарушения, допущенные этими предприятиями, возлагается на Российскую Федерацию.
Так, по делу "Григорьев и Какаурова против России" (Grigoryev and Kakaurova v. Russia) <1> заявители обжаловали невыплату им задолженности со стороны ФГУП "Восток" (далее - ФГУП). Европейский суд отметил, что в соответствии с российским правом собственник унитарного предприятия сохраняет право собственности на имущество предприятия, утверждает его сделки с собственностью, контролирует управление этим предприятием и принимает решения о его ликвидации. Суд счел, что власти государства-ответчика не доказали ему независимость ФГУП от государства-ответчика для освобождения последнего от ответственности за деятельность этого юридического лица. На этом основании Суд возложил ответственность за долги ФГУП на государство-ответчика.
--------------------------------
<1> Judgment of the European Court of 12 April 2007 on the merits of the application N 13820/04 Grigoryev and Kakaurova v. Russia, § 35.
Европейский суд часто рассматривает жалобы о нарушении ст. 6 Конвенции и ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции в связи с неисполнением унитарными предприятиями судебных решений вследствие их банкротства и ликвидации.
Так, в деле "Ершова против России" (Yershova v. Russia) <1> заявительница жаловалась на неисполнение судебного решения, вынесенного против муниципального унитарного предприятия "Якутскгортеплосеть", по причине банкротства этого предприятия. Заявительница пыталась добиться в российских судах возложения на муниципальные власти субсидиарной ответственности по долгам муниципального предприятия, однако в удовлетворении ее требований было отказано на основании п. 3 ст. 56 ГК РФ и п. 2 ст. 7 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" <2>.
--------------------------------
<1> Judgment of the European Court of 8 April 2010 on the merits of the application N 1387/04 Yershova v. Russia.
<2> Согласно российскому законодательству государство и муниципальные образования по общему правилу не несут ответственности по долгам созданных ими унитарных предприятий. В частности, в соответствии с п. 7 ст. 114 ГК РФ собственник имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, не отвечает по обязательствам предприятия, за исключением случаев, предусмотренных п. 3 ст. 56 ГК РФ. Согласно п. 3 ст. 56 ГК РФ на собственника имущества унитарного предприятия возлагается субсидиарная ответственность в случае, если несостоятельность этого предприятия вызвана самим собственником его имущества. Аналогичные положения закреплены и в п. 2 ст. 7 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях". Таким образом, согласно российскому законодательству собственник имущества унитарного предприятия может быть привлечен к ответственности по долгам такого предприятия только тогда, когда несостоятельность указанного предприятия вызвана его действиями.
Власти государства-ответчика утверждали, что государство не должно нести ответственность за неисполнение судебных решений муниципальным унитарным предприятием - банкротом, поскольку это предприятие было самостоятельным юридическим лицом, а не государственным органом. Власти также ссылались на то, что согласно российскому законодательству на собственника унитарного предприятия ответственность по долгам этого предприятия может возлагаться только при условии, что несостоятельность унитарного предприятия была вызвана действиями собственника. В данном случае это обстоятельство не имело места.
Европейский суд указал, что муниципальные унитарные предприятия не являются публичными органами (как муниципальная администрация), но они не могут быть отнесены и к категории частных компаний. Суд учел, что муниципальные унитарные предприятия пользуются самостоятельностью в своей текущей деятельности и органы власти не отвечают по их обязательствам согласно российскому законодательству. Он отметил, что муниципальные власти не были основным должником муниципального предприятия в процедуре банкротства и несостоятельность этого предприятия не была вызвана их деятельностью. Однако этот факт сам по себе, по мнению Суда, не устраняет институциональную и оперативную зависимость унитарного предприятия от муниципальных властей. По результатам рассмотрения дела Суд пришел к выводу о том, что деятельность муниципального унитарного предприятия носила публичный характер и оно институционально было зависимо от муниципальных властей, имеющих значительный контроль над имуществом этого предприятия (полномочия муниципальных органов Суд охарактеризовал как "публичные" (public)). С учетом этого, заключил Суд, несмотря на то, что муниципальное унитарное предприятие является самостоятельным юридическим лицом, муниципальные органы и, следовательно, государство-ответчик должны нести ответственность за действия или бездействие этого предприятия.
В деле "Шафранов против России" (Shafranov v. Russia) <1> заявитель также жаловался на невыплату ему задолженности по решению суда со стороны ФГУП "Енисейречсвязь". Власти государства-ответчика утверждали, что государство не должно нести ответственность за долги этого предприятия, поскольку оно - самостоятельное юридическое лицо. По их мнению, причиной неисполнения решения суда стали неплатежеспособность и ликвидация этого юридического лица. Однако Суд указал, что власти не продемонстрировали ему, что данное предприятие обладало достаточной институциональной и оперативной независимостью от государства-ответчика, поэтому государство не может быть освобождено от ответственности за деятельность этого предприятия ("правительственной организации").
--------------------------------
<1> Judgment of the European Court of 25 September 2008 on the merits of the application N 24766/04 Shafranov v. Russia, § 12. См. также Judgment of the European Court of 6 December 2007 on the merits of the application N 28965/02 Aleksandrova v. Russia, § 17.
По делу "Шлепкин против России" (Shlepkin v. Russia) <1> Европейский суд также пришел к выводу, что государство-ответчик ответственно за неисполнение судебного решения государственным предприятием "Строительный комплекс", поскольку это предприятие не обладало достаточной институциональной и оперативной независимостью от государства. При этом Суд подчеркнул, что ликвидация государственного предприятия не освобождает государство от ответственности по его долгам.
--------------------------------
<1> Judgment of the European Court of 1 February 2007 on the merits of the application N 3046/03 Shlepkin v. Russia, § 24.
По делам "Клецова против России" (Kletsova v. Russia) <1> и "Лятская против России" (Lyatskaya v. Russia) <2> Европейский суд признал Российскую Федерацию ответственной за деятельность муниципальных предприятий жилищно-коммунального хозяйства. При этом Суд отметил, что унитарные предприятия, такие как муниципальное предприятие коммунального обслуживания, не пользуются достаточной институциональной и оперативной независимостью от государства <3>.
--------------------------------
<1> Judgment of the European Court of 12 April 2007 on the merits of the application N 24842/04 Kletsova v. Russia, § 29.
<2> Judgment of the European Court of 18 September 2008 on the merits of the application N 33548/04 Lyatskaya v. Russia, § 14.
<3> См. также: Judgment of the European Court of 15 February 2007 on the merits of the application N 29898/03 Gorlova v. Russia; Judgment of the European Court of 13 January 2005 on the merits of the application N 5124/03 Gizzatova v. Russia.
Таким образом, согласно позиции Европейского суда Российская Федерация отвечает по долгам федеральных и муниципальных унитарных предприятий в случае недостаточности их имущества при банкротстве. Эта позиция основана на изучении правового статуса этих предприятий и выполняемых ими функций, причем для Суда не имеют значения положения российского законодательства (в частности, п. 3 ст. 56 ГК РФ, п. 2 ст. 7 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях") о субсидиарной ответственности государства только в случаях, когда банкротство унитарного предприятия вызвано действиями государства.