Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития..pdf

ВВЕДЕНИЕ

С принятием Конституции Российской Федерации (1993 г.) изменилось правовое положение местного самоуправления, которое стало самостоятельным и не входит в систему органов государственной власти. Изменилось и правовое положение органов местного самоуправления, что должно было бы стимулировать творческую инициативу местных сообществ в вопросах установления систем органов муниципальных образований.

Понятие "система органов местного самоуправления" учеными сегодня трактуется различно. Некоторые (С.И. Кулиева и др.) считают, что это совокупность взаимодействующих между собой самоуправляющихся систем, которые выступают в качестве составных частей. Другие (А.П. Алехин, В.И. Фадеев, О.Е. Кутафин) считают, что это совокупность организационных форм местного самоуправления в рамках муниципального образования, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни, и их мнение частично совпадает с точкой зрения автора. Но хотелось бы добавить, что это совокупность органов муниципального образования, подчиненная руководителю муниципального образования или их объединения, согласующаяся в своей деятельности с принципом законности, исходящая из интересов местных жителей и интересов государства.

Общепризнанно, что для любой системы важна четкая организация ее деятельности, регламентация функций, прав и ответственности. Местное самоуправление не является исключением. Внутреннее устройство организации и функционирования местного самоуправления, выражающееся в создании и развитии муниципальной системы органов, призвано обеспечить в самоуправленческом процессе достижение региональных целей. От системы органов местного самоуправления зависит структура органов управления, объем их полномочий, функций и ответственности. Однако, помимо типовых органов управления, в системе органов местного самоуправления имеются сложные структуры, которые обладают признаками, свойственными только государственным органам управления, и выполняют только государственные полномочия. Например, орган записи актов гражданского состояния и т.д. В целом система органов местного самоуправления напоминает систему государственных органов субъектов Российской Федерации в миниатюре.

Вместе с тем, среди актуальных проблем развития современной России особое место занимает внедрение инновационных методов управления в систему местного самоуправления. Россия - не первое и не последнее государство в мире, ведущее поиск форм и методов разумного соединения интересов государства и его территориальных сообществ. За рубежом накоплен значительный опыт реформирования и внедрения инновационных технологий управления в рамках местного самоуправления, и при корректном подходе его уроки можно использовать в отечественной практике.

Объект исследования – общественные отношения, возникающие в сфере организации местного самоуправления в России и зарубежных странах.

Предмет исследования – правовое регулирование систем и структуры органов местного самоуправления по законодательству России, а также определение их правового статуса в данной системе.

Целью исследования является анализ правовых аспектов системы организации местного самоуправления как института муниципального права, выявление его особенностей, структуры органов местного самоуправления и их правового статуса.

Для достижения поставленной цели сформулированы следующие задачи:

- определить теоретико-методологические основы понятия «местное самоуправление» и его форм;

- выявить виды форм осуществления местного самоуправления;

- охарактеризовать исторический опыт использование различных форм местного самоуправления как в России, так и за рубежом;

- разграничить современную практику использования форм непосредственного осуществления местного самоуправления и представительной демократии;

- проанализировать систему и структуру органов местного самоуправления, выявив правовые аспекты разграничения понятий;

- исследовать место и роль представительных и исполнительных органов в системе органов местного самоуправления, а также вопросы формирования и структуры контрольного органа местного самоуправления;

- проследить некоторые проблемы муниципальной реформы в Российской Федерации и её влияние на структуру органов местного самоуправления.

Методология исследования основывается на общенаучных методах таких как: диалектический, исторический, логический, функциональный; и частнонаучных методах: конкретно-социологический, сравнительно-правовой, формально-юридический.

ГЛАВА 1 РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ

1.1 Понятие местного самоуправления и форм его осуществления

Местное самоуправление в Европейской хартии местного самоуправления трактуется как "право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения" [2]. Таким образом, в данном определении сложное и многогранное явление местного самоуправления предстает все же, прежде всего, как управленческая деятельность, хотя и специфического характера.

Интересно, что в одноименных российских федеральных законах об общих принципах организации местного самоуправления 1995 и 2003 гг. содержащиеся в них определения местного самоуправления, хотя и серьезно отличаются между собой, однако закрепляют другой, по сравнению с Европейской хартией местного самоуправления, подход. Как известно, Федеральный закон 1995 г. в определении местного самоуправления делает акцент на праве населения на решение вопросов местного значения, а Федеральный закон 2003 г., не отказываясь и от признания этого права, называет местное самоуправление в первую очередь формой реализации власти народа [14, с. 12].

Идея самоуправления, как и других основных европейских государственно-правовых институтов, восходит к эпохе античности. Полисная демократия имела генетические корни в практике родового самоуправления. Вместе с тем демократическое самоуправление и его законы формируются как альтернатива монархическим и аристократическим формам правления, а потому являются, прежде всего, формой государственного управления, а не самоуправления, в привычном нам, современном, смысле этого слова.

Основные положения, определяющие участие граждан в решении вопросов на местном уровне, закреплены в Конституции Российской Федерации как в документе, обладающем наивысшей юридической силой. Права и полномочия органов местного самоуправления, без которых участие граждан в выработке и принятии решений на местном уровне было бы невозможно, определены в Конституции в рамках общей системы государственного устройства. Уже в гл. 1 Конституции, которая называется "Основы конституционного строя", основные решения, принимаемые на уровне местного самоуправления, определяются как базовые решения в системе государственного устройства Российской Федерации. Таким образом, в этой главе система местного самоуправления закрепляется как основополагающий элемент всего государственного устройства. В п. 2 ст. 3 Конституции указывается, что народ осуществляет свою власть, во-первых, непосредственно, т.е. путем референдумов и свободных выборов (п. 3 ст. 3), и, во-вторых, через органы государственного управления и местного самоуправления.

Кроме того, в п. 1 ст. 130 Конституции РФ закрепляется право граждан на осуществление местного самоуправления с использованием и других форм непосредственного волеизъявления.

В ст. 12 Конституции РФ содержится более детальное регулирование места и статуса местного самоуправления в системе государственного устройства. Статья 12 Конституции РФ гарантирует существование системы местного самоуправления на территории всей Российской Федерации. Одновременно в данной статье определены два аспекта взаимоотношений местного самоуправления с государством. В соответствии со ст. 12 "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти" [1]. Их включенность в систему государственного управления реализуется тем не менее благодаря тому, что самостоятельность при решении проблем на местном уровне может осуществляться только в рамках полномочий, устанавливаемых муниципалитетам государством.

В определении местного самоуправления, закрепляемом в российском законодательстве, несмотря на его достоинства, касающиеся, прежде всего, его развернутого характера и демократизма, имеется значимый пробел - отсутствие указания на то, что местное самоуправление представляет собой один из уровней публичной власти.

К специфическим признакам (принципам) местного самоуправления как относительно самостоятельного уровня публичной власти следует отнести:

1) самостоятельность местного самоуправления по отношению к системе государственной власти (в пределах своих полномочий);

2) особый субъект осуществления местного самоуправления - население муниципального образования (местное сообщество), в состав которого могут не включаться некоторые граждане РФ, находящиеся на его территории, и, наоборот, включаться определенная категория иностранных граждан;

3) особый характер институциональной (организационной) основы местного самоуправления по сравнению с государственной властью - расширенное количество форм прямой демократии, иная трактовка разделения властей и т.д.;

4) возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и возможность административного контроля со стороны государства за их реализацией, в том числе с точки зрения целесообразности [13, с. 87].

Система местного самоуправления в России - это совокупность организационных форм и способов решения населением самостоятельно и непосредственно, а также через органы местного самоуправления вопросов местного значения [13, с. 87]. Система включает в себя упорядоченные элементы, и применительно к определенному виду и уровню муниципального образования число этих элементов может отличаться.

Следует отметить, что Конституция РФ, наряду с выборами органов местного самоуправления, предусматривает также проведение референдумов и использование других форм решения вопросов местного значения самими гражданами.

1. Референдум как форма непосредственного участия граждан в решении вопросов местного самоуправления.

Исходя из положений ст. 12 Конституции РФ, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) конкретизирует ряд обязательных условий для назначения и проведения местного референдума. В соответствии с положениями Федерального закона N 131-ФЗ предметом местного референдума могут быть только вопросы местного значения, но не вопросы, входящие в исключительную компетенцию государства (п. п. 1 и 2 ст. 130 Конституции РФ). Вопросы местного значения применительно к различным типам муниципальных образований определены в ст. ст. 14 - 16 вышеупомянутого Федерального закона N 131-ФЗ.

Важнейшим необходимым условием для назначения местного референдума по инициативе граждан является наличие собранных подписей в поддержку референдума в количестве не менее 5% от общего числа граждан, зарегистрированных на территории данного муниципального образования и обладающих избирательным правом (пп. 3 п. 3 ст. 22 Федерального закона N 131-ФЗ).

Итог референдума подлежит обязательному исполнению и не нуждается в утверждении органами государственной власти или органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления обязаны обеспечить исполнение решения, принятого на местном референдуме (п. п. 6 и 7 ст. 22 Федерального закона N 131-ФЗ).

1.2. Правотворческая инициатива граждан.

Еще одним механизмом непосредственного влияния граждан на решение проблем местного значения является правотворческая инициатива, выступив с которой граждане могут внести на рассмотрение представительного органа проект муниципального правового акта (ст. 26 Федерального закона N 131-ФЗ).

Этот путь участия граждан в подготовке и принятии решений на муниципальном уровне требует принятия соответствующего нормативного правового акта представительным органом данного муниципального образования. Если же такой правовой акт не принят, то процедура внесения правотворческой инициативы регулируется соответствующими положениями федерального закона (ст. 26 Федерального закона N 131-ФЗ).

Правотворческая инициатива должна быть поддержана не менее чем 3% граждан, зарегистрированных на территории данного муниципального образования и обладающих избирательным правом. При этом местный представительный орган вправе установить более низкий минимальный процент (п. 1 ст. 26 Федерального закона N 131-ФЗ). Представительный орган муниципального образования, в компетенции которого находится принятие соответствующего правового акта, обязан рассмотреть внесенный инициативной группой проект в течение трех месяцев, причем инициаторам должна быть предоставлена возможность изложить свои обоснования рассматриваемого проекта (п. 2 ст. 26 Федерального закона N 131-ФЗ).

Решение органа местного самоуправления, ответственного за рассмотрение представленного проекта правового акта, должно быть доведено до сведения инициативной группы в письменном виде с обоснованием принятого этим органом решения (п. 3 ст. 26).

Данная форма участия граждан в решении вопросов местного самоуправления в конечном итоге не имеет конституирующего действия, поскольку принятие окончательного решения о его утверждении или отклонении проекта правового акта, представленного в порядке гражданской правотворческой инициативы, входит в компетенцию органа местного самоуправления, уполномоченного на его рассмотрение.