Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития..pdf

Правовая институционализация местного самоуправления является важной предпосылкой развития гражданского общества. Местная автономия, разделение власти на государственную и местную - не более чем условие для обеспечения возможности реального самоуправления граждан, которое должно также реализоваться через различные общественные объединения. Государственная власть должна добиться реализации прав и свобод личности через развитие местных сообществ и гражданских институтов, выражающих их интересы.

Проблемы развития государственной власти, гражданского общества и местного самоуправления находятся в России в ряду тех, чьи решения не терпят дальнейшего отлагательства. Создание эффективной модели местного самоуправления предполагает осуществление децентрализации власти. При этом следует учитывать особенности самоуправления в небольших, в крупных городах и городах федерального значения.

На современном этапе основным трендом модернизации местного самоуправления в РФ является активное развитие механизмов реализации институтов прямой демократии - форм участия населения в осуществлении местного самоуправления.

ГЛАВА 2 СИСТЕМА ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1. Система и структура органов местного самоуправления: некоторые правовые аспекты разграничения понятий

В соответствии с Конституцией РФ 1993 г. (ч. 1 ст. 131) структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно [1].

Перечисляя органы, формирование которых должно быть предусмотрено в муниципальном образовании, законодатель исходит из того, что это определенный набор органов, т.е. под структурой понимается совокупность органов, действующих в муниципальном образовании.

По отношению к такой трактовке понятия "структура органов местного самоуправления" в научной среде четко наметилось два подхода. Критический подход у И.В. Выдрина и А.Н. Кокотова, которые считают, что в данной формулировке правильнее было бы вести речь не о структуре, а о системе органов местного самоуправления [21, с. 43]. Подобной позиции придерживаются большинство ученых-конституционалистов, подтверждая это тем, что по отношению к органам местного самоуправления в законе правильнее было бы говорить, что население самостоятельно определяет не их структуру, а систему. "Ведь под системой понимается множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которое образует определенную целостность, единство. Структура - это устойчивость чего-либо, совокупность внутренних частей органа, обеспечивающих его целостность".

Другой подход: понятие "структура органов местного самоуправления" следует рассматривать в узком и широком смыслах. "В узком смысле - это система, имеющая самостоятельный статус органов, через которые на соответствующей территории осуществляются функции и полномочия органов местного самоуправления. В широком смысле - это также внутренние подразделения созданных органов местного самоуправления. Под структурой органов местного самоуправления понимается также и строение системы основных органов местного самоуправления, наделенных собственной компетенцией, и внутреннее устройство каждого из этих органов". Таким образом, вопрос о том, что следует вкладывать в понятие "структура органов местного самоуправления", сегодня носит дискуссионный характер [21, с. 43].

Несмотря на недостатки, Закон 2003 г. четко конкретизировал положения, составляющие основу организационной модели местного самоуправления. Принципиальное значение этого Закона в том, что он: уточнил понятие "структура органов местного самоуправления"; регламентировал перечень возможных органов местного самоуправления в конкретной организационной модели муниципального образования; определил обязательное наличие в структуре трех органов - представительного органа, местной администрации и главы муниципального образования; восстановил принцип разделения властных полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления.

Федеральный закон 2003 г. упорядочивает структуру органов местного самоуправления разных видов муниципальных образований - городских и сельских поселений, муниципальных районов и городских округов. По мнению А.Н. Костюкова, он позволяет создать несколько организационных моделей местного самоуправления.

В уставе муниципального образования может быть закреплена традиционная модель местного самоуправления, которая воспроизводит классическую модель разделения властных полномочий в системе органов публичной власти. В небольших поселениях возможно совмещение в одном лице должностей главы муниципального образования, главы местной администрации и председателя представительного органа местного самоуправления.

Для поселений с численностью населения менее 100 человек, обладающих избирательным правом, допустима модель "сход граждан - глава поселения", где сход осуществляет полномочия представительного органа местного самоуправления. В этом случае глава поселения избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию.

Для муниципальных районов может быть предусмотрена альтернативная организационная модель. В ней представительный орган муниципального района формируется из глав поселений и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района. Эта модель имеет ряд несомненных достоинств: исключается сложная в организационном и финансовом отношении процедура муниципальных выборов; в представительном органе усиливаются контакты и взаимодействие органов местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района.

Законодательство позволяет населению муниципального образования выбрать оптимальную структуру органов местного самоуправления. К этому необходимо стремиться, но при этом не следует ограничивать право населения муниципального образования активно влиять на выбор структуры органов местного самоуправления.

2.2. Место и роль представительных органов в системе органов местного самоуправления

Какую бы структуру ни предусматривал устав муниципального образования, обязательным органом будет являться представительный орган муниципального образования, который играет важнейшую роль в системе местного самоуправления. Поэтому в настоящее время на первый план выходят вопросы конституционно-правового регулирования статуса представительных органов муниципальных образований.

Очевидно, что центральным вопросом государственного строительства в процессе становления и развития представительного органа местного самоуправления является вопрос о законодательном установлении его компетенции (т.е. предметов ведения и полномочий). Как известно, Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установил компетенцию представительных органов местного самоуправления в части предметов ведения и полномочий в форме вопросов местного значения. Несмотря на это, в настоящее время процесс формирования реальной компетенции представительных органов еще не завершен.

Изучение практики показывает, что в определении компетенции представительных органов муниципальных образований со стороны субъектов Российской Федерации существуют определенные трудности. В законах субъектов Федерации часто указывается, что перечень предметов ведения местного самоуправления составляет его компетенцию.

Встречается изложение предметов ведения местного самоуправления как равнозначного полномочиям органов местного самоуправления или отождествление понятий "предметы ведения" и "полномочия" представительных органов местного самоуправления. Анализ ст. 6 Федерального закона свидетельствует, что в ней использованы юридически не определенные термины "организация", "развитие", "участие", "обеспечение", что не позволяет точно установить объем полномочий представительных органов местного самоуправления. Проблема в том, что значительная часть действующих законов содержит очень расплывчатые определения полномочий указанных органов. Кроме того, многие положения попросту дублируются.

Зачастую одни и те же полномочия возложены и на федеральную власть, и на субъекты РФ, и на органы местного самоуправления. Когда все исполняют одно и то же, трудно определить степень ответственности органа власти за принятые решения или за отсутствие какой-либо деятельности. Подобная ситуация приводит к тому, что федеральному и региональному законодателю легко уклониться от своих финансовых обязанностей перед местным самоуправлением, расширив перечень вопросов местного значения участием в реализации государственных полномочий в той или иной области [24, с. 18].

На сегодняшний день практика применения базового Федерального закона выявила ряд проблем, неразрешенность которых препятствует дальнейшему развитию местного самоуправления, эффективному взаимодействию органов государственной власти и органов местного самоуправления и эффективному функционированию системы местного самоуправления, в числе которых нечеткость в определении компетенции муниципальных образований, неопределенность территориальной организации местного самоуправления, возможность формирования структуры органов местного самоуправления, не соответствующей решаемым задачам, несоответствие ресурсов исполняемым обязанностям, удаленность органов местного самоуправления от населения, непроработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Общий объем необходимых изменений и дополнений в действующий Федеральный закон фактически потребовал принятия его в новой редакции.

Как указывалось, представительными органами муниципальных образований являются выборные органы, образуемые в соответствии с федеральным законодательством, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, обладающие правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

Специфика представительного органа заключается в самой природе института народного представительства: этот орган, депутаты которого избираются населением в ходе свободных выборов, призван представлять интересы населения путем принятия решений по наиболее принципиальным вопросам (часто в форме местных нормативных актов), а также осуществления контроля за деятельностью исполнительного органа местного самоуправления. Как правило, не будучи постоянно работающим профессиональным органом, представительный орган не наделяется полномочиями в сфере оперативной управленческой деятельности, однако он должен обладать достаточными правами по осуществлению контроля за такой деятельностью.

Основными чертами представительных органов местного самоуправления, определяющими их место в системе органов местного самоуправления, являются:

1. Обязательность наличия выборных (представительных) органов в структуре органов местного самоуправления, что предусмотрено в Европейской хартии о местном самоуправлении, в Конституции РФ, федеральном законодательстве и законах субъектов Федерации. Закрепляя права местного самоуправления в решении государственных дел, Европейская хартия устанавливает, что эти права осуществляются советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.

2. Срочность осуществления полномочий. Срок полномочий представительных органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации различен и составляет от 2 до 4 лет.

3. Самостоятельное определение населением муниципального образования структуры органов местного самоуправления, включая представительные органы (ст. 131 Конституции РФ).

4. Представительный характер. Указанные органы местного самоуправления выражают интересы населения муниципального образования и принимают решения от его имени, обязательные для исполнения на территории муниципального образования [24, с. 19].

На территории Российской Федерации представительными органами местного самоуправления являются: думы, муниципальные собрания, муниципальные комитеты и т.п. В соответствии с Федеральным законом они наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.

Рассматривая роль представительных органов местного самоуправления необходимо остановиться на проблеме того, в какой мере представительный орган местного самоуправления осуществляет свое предназначение.