Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития..pdf

Ответ на этот вопрос приводит к неутешительному выводу о том, что назрело противоречие между правовым статусом и реальным положением, той ролью, которую выполняют местные думы (Советы).

Так, в ряде регионов в муниципальных образованиях стала привычной модель "сильный мэр - Совет (представительный орган)", которая характеризуется тем, что мэр самостоятельно и единолично осуществляет руководство администрацией (в том числе формирует ее кадровый состав); избирается всем населением, руководит представительным органом и обладает правом отлагательного вето.

Имеют место случаи, когда налицо "бесправный Совет" или "Совет, не пользующийся своими правами". В ряде муниципальных образований представительные органы превратились, по сути, в совещательный орган при главе муниципального образования, что в принципе не соответствует их предназначению.

Стоит отметить, что представительные органы местного самоуправления зачастую чисто функционально не способны играть ведущую роль в осуществлении муниципального управления. Это связано прежде всего с тем, что депутаты данных представительных органов, на наш взгляд, еще в полной мере не осознали всю значимость данного органа и объем возложенных на него законодательством полномочий. До настоящего времени во многих муниципальных образованиях у представительных органов нет собственных аппаратов для подготовки решений либо оценки решений, предлагаемых исполнительной властью муниципального образования. Решения обычно готовятся в аппарате исполнительного органа муниципальной власти, что, естественно, увеличивает влияние данного органа и существенно ослабляет позиции представительного органа. Так, в Орловской области из 267 муниципальных образований аппараты представительных органов местного самоуправления имеются в 3 городских округах и 24 муниципальных районах.

Одним из существенных параметров распределения властных полномочий между исполнительными и представительными органами местного самоуправления является вопрос о субъекте определения структуры органов местного самоуправления. Конкретизация федеральных норм происходит в региональном и местном законодательстве. Так, согласно Уставу Орловской области органы местного самоуправления образуются: путем выборов на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; представительным органом местного самоуправления; уполномоченным на то в соответствии с уставом муниципального образования должностным лицом самостоятельно или по согласованию с представительным органом местного самоуправления [12, с. 55].

То, что представительные органы занимают особое, ведущее положение в системе местного самоуправления, подтверждается следующим.

Во-первых, Конституция Российской Федерации и Федеральный закон 2003 г. прямо устанавливают наличие выборных органов местного самоуправления.

Во-вторых, представительные органы избираются непосредственно самими жителями муниципального образования и призваны выражать их волю при решении возложенных на них задач.

В-третьих, представительные органы наделены не только собственными, но и исключительными полномочиями, которые не могут осуществляться никакими другими органами, что лишний раз подчеркивает особенность их статуса по сравнению с исполнительно-распорядительными органами и должностными лицами местного самоуправления.

Конечно, Федеральный закон 2003 г. предусматривает различные формы реализации прав граждан России на местное самоуправление, в том числе в рамках непосредственной демократии. В их числе местный референдум, сходы и собрания граждан, публичные слушания, опросы и обращения. Но тем не менее представительные органы являются ведущими в структуре органов местного самоуправления, выполняя при этом важные контрольные полномочия по отношению к другим органам и должностным лицам местного самоуправления.

Необходимо расширять практику пользования местных дум и их депутатов теми правами, которые им предоставляет действующее законодательство. Это касается вопросов: контроля за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; принятия депутатских запросов; создания депутатских центров в избирательных округах и др.

И наконец, следует рассмотреть вопрос о возможности внесения изменений и дополнений в действующее законодательство на предмет расширения полномочий представительных органов. В частности, речь может идти о превращении иных органов местного самоуправления в креатуру местных представительных органов.

Таким образом, проблемы повышения эффективности работы представительных органов местного самоуправления находятся в неразрывной связи с эффективностью всей системы органов местного самоуправления в целом. Недостатки в работе представительных органов могут свести на нет все успехи в работе исполнительных органов, и наоборот. Поэтому эффективность местного самоуправления напрямую зависит от взаимодействия, взаимопонимания и слаженности в работе различных по полномочиям органов самоуправления.

2.3. Место и роль исполнительных органов в системе органов местного самоуправления

Федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" 1995 г. и 2003 г. вслед за Конституцией РФ также напрямую не распространяли принцип разделения властей на уровень местного самоуправления.

Однако большинство теоретиков и практиков склоняется к тому, что, несмотря на то что "на уровне местного самоуправления не действует принцип разделения властей" в его классическом понимании, то есть в полном объеме, "принципы рациональной организации труда по управлению требуют, чтобы каждый орган был наделен компетенцией, отличающей его действия от действий любого другого органа местного самоуправления".

По мнению О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева и Г.В. Барабашева, одной из задач местного самоуправления является создание системы сдержек против необоснованных действий как представительного органа власти, так и главы администрации, закрепление разумных, цивилизованных процедур разрешения возможных разногласий между ними.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" 1995 г. не предусматривал четкого разграничения компетенции между органами местного самоуправления, поскольку содержал обязательность создания только представительного органа местного самоуправления (ст. 14, 15).

Закрепление в Законе такой нормы послужило основанием для появления в юридической литературе мнения, что "при отсутствии местной администрации" как исполнительного органа местного самоуправления общей компетенции "осуществление исполнительно-распорядительных полномочий руководителем представительного органа местного самоуправления или несколькими депутатами представительного органа местного самоуправления, отвечающими за разделенные на сферы исполнительные полномочия, означает не осуществление исполнительных полномочий представительным органом местного самоуправления, а фактическое создание исполнительного органа местного самоуправления. Так как полномочия представительного органа местного самоуправления по осуществлению местного самоуправления, то есть принятию нормативных и индивидуальных правовых актов по предметам ведения муниципального образования, осуществляются только в коллегиальной форме, путем голосования всех его депутатов, то следует считать, что в указанном случае создан коллегиальный исполнительный орган местного самоуправления, состоящий из нескольких депутатов представительного органа местного самоуправления, осуществляющих исполнительные функции на комиссионной основе".

Такая точка зрения представляется весьма спорной по следующим основаниям.

Во-первых, фактическое создание исполнительного органа местного самоуправления предполагает его учреждение как специального субъекта осуществления исполнительной власти на местном уровне, законодательно или иным основанным на законе способом наделенного исполнительно-распорядительными полномочиями. В противном случае всякое "фактическое создание исполнительного органа" следует считать незаконным.

Во-вторых, наличие как таковой нормы Федерального закона о факультативном принципе формирования исполнительных органов местного самоуправления не послужило поводом для ее реализации на практике. Так, Российская Федерация не знает ни одного муниципального образования, в котором рассматриваемые органы власти не были бы созданы. И такая ситуация предопределена исторически.

Анализ норм Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" 2003 г. свидетельствует о наличии в нем отдельных элементов системы сдержек и противовесов в отношениях между представительной властью в лице представительного органа местного самоуправления и исполнительной в лице исполнительных органов местного самоуправления и главы муниципального образования.

В Федеральном законе 2003 г. в целях разграничения функций и обеспечения баланса полномочий с использованием элементов системы сдержек и противовесов был последовательно закреплен принцип разграничения полномочий между исполнительными и представительными органами власти местного самоуправления.

В юридической литературе встречается точка зрения, согласно которой при рассмотрении организации власти на уровне местного самоуправления акцент следует делать не на балансе полномочий и разграничении компетенции, а на приоритете одной из ветвей власти. Так, Е.В. Мирошниченко отмечает, что "разделение властей на местном уровне не является традиционным и классическим для стран мира. Мировой опыт свидетельствует, что чаще обеспечивается не равновесие властей в системе местного самоуправления, а приоритет одной из властей при ограничениях, сдержках со стороны другой власти" [25, с. 145].

Думается, что нельзя не согласиться с тем, что основой подлинного демократического правового государства являются выборные органы власти, представляющие интересы населения. Исходя из этого, учреждение представительных органов на всех уровня организации публичной власти является необходимым и обязательным. Отсюда следует и очевидный приоритет представительной власти, в том числе и на местном уровне. Однако наличие не только представительных, но и исполнительно-распорядительных функций и полномочий, в том числе и на уровне местного самоуправления, обусловливает необходимость учреждения исполнительных органов власти местного самоуправления. А рациональная организация управленческого процесса требует разграничения функций и полномочий между ними.

Основываясь на федеративной природе Российского государства, следует различать следующие уровни организации публичной власти - федеральный уровень публичной власти, уровень публичной власти субъектов РФ и местный (муниципальный) уровень публичной власти.

В свою очередь, смешение понятий публичной, государственной и местной (муниципальной) власти, отсутствие четкого представления о соотношении между ними приводят к отстаиванию некоторыми авторами концептуально неверной позиции о государственной природе местных органов власти, в том числе и исполнительных, и о разделении "по вертикали" на федеральный, региональный и местный уровни государственной власти [25, с. 146].

Особенностью публичной власти является и то, что ее объект и субъект обычно не совпадают - властвующий и подвластный четко разделены. Указанная черта характерна как для государственных органов власти, так и для органов власти местного самоуправления, поскольку и в первом и во втором случае профессиональный аппарат управления отделены от населения.

Для содержания публичной власти существует система налогов, взимаемых с населения. Содержание исполнительных органов власти местного самоуправления осуществляется, в том числе за счет местных налогов, к которым в соответствии со ст. 15 Налогового кодекса относятся земельный налог и налог на имущество физических лиц.

Таким образом, правовая природа исполнительных органов власти местного самоуправления носит публичный характер. В пользу такого вывода свидетельствует также и то, что в соответствии с законодательством органы местного самоуправления могут осуществлять отдельные государственные полномочия. И хотя в таком случае делегируемые исполнительно-распорядительные полномочия носят, по сути, государственно-правовой характер, но осуществляются иным - негосударственным звеном публичной власти.

"Исполнение", как центральное звено любого вида деятельности, является одновременно основным сущностным содержанием института, который именуют исполнительной властью.

Практическая реализация публично-властных велений, выраженных в нормах права, является основной составляющей публичного управления, то есть деятельности исполнительных органов, на всех уровнях (федеральном, региональном, местном) организации публичной власти. Так, представительная власть формулирует общие правила социальной организации, а исполнительная - обеспечивает их проведение в жизнь. Именно для этой цели на каждом уровне организации публичной власти, в том числе и местном, формируется исполнительный аппарат - исполнительные органы общей и специальной компетенции.