Файл: Понятие и значение приватизации.pdf

Как и в науке, приватизация в законодательстве ряда государств трактуется шире, чем просто продажа государственного имущества.

Так, в Непале, согласно закону 1994 года, приватизация означает вовлечение частного сектора в управление государственной собственностью, продажу или аренду государственной собственности, или переход правительственной собственности в общественную, а также действия, направленные на участие в управление государственными активами любыми способами, полностью или частично, частного сектора, работников предприятий или всех иных заинтересованных лиц.

В истории отечественного законодательства термин «приватизация» впервые встречается в Законе РСФСР от 24.12.1990 № 443-1 «О собственности в РСФСР». Статья 25 Закона имела название «Приватизация государственного и муниципального имущества».

Содержание статьи раскрывало понятие приватизации следующим образом: «Предприятия, имущественные комплексы, здания, сооружения и иное имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, могут быть отчуждены в частную собственность граждан и юридических лиц в порядке и на условиях, установленных законодательными актами РСФСР и республик, входящих в Российскую Федерацию, актами местных Советов народных депутатов, изданными в пределах их полномочий».

В действующем федеральном законе под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц.

1.2 Модели приватизации: понятие и критерии классификации

Использование приватизации в привычном понимании данного явления берет начало в середине ХХ века. Наибольших масштабов приватизационные процессы достигли в 1980-1990-х гг. Однако и ранее в истории можно найти примеры передачи государственной собственности в частные руки. Так, в России в XVII веке была осуществлена приватизация уральских казенных заводов.

Нужно отметить, что в литературе различают понятия приватизации- процесса и приватизации-результата. Приватизация понимается большинством авторов как урегулированный нормами права процесс отчуждения частично или полностью государственной собственности в частные руки безвозмездно или за плату. Модель приватизации является совокупностью ключевых специфических характеристик данного процесса в зависимости от намеченных целей [8, c. 213].

Основываясь на данном определении понятия приватизации, изучив нормативно-правовые акты и материалы, а также особенности приватизационных процессов в различных странах, можно выделить критерии классификации моделей приватизации.

По объему приватизируемого имущества приватизацию можно классифицировать на массовую и точечную. Данный критерий, как правило, совпадает, с целевым критерием приватизации. Массовая приватизация, характерная для постсоциалистических государств 1980-1990-х гг., имеет целью разгосударствление экономики. Точечная приватизация используется, как правило, для пополнения бюджета, роста конкуренции и повышения эффективности предприятий в странах с рыночной экономикой, таких как Великобритания, где в 1980-е гг. были приватизированы предприятия различных сфер.

Следующим критерием является степень отчуждения государственного имущества. Под степенью отчуждения, в данном случае, понимается объем отчуждаемых государством при приватизации прав на имущество. По данному критерию можно выделить модели с полным или частичным отчуждением имущества.

При использовании модели с полным отчуждением, государство не сохраняет своей доли в проданном имуществе, как в Аргентине в 1990-х гг. При использовании модели с сохранением доли государства, размер этой доли может оставаться решающим, как в Малайзии в середине 1980-х годов (при акционировании телекоммуникационного сектора государство осталось собственником 60% акций), так и номинальным. Примером использования последней является модель, использовавшаяся при приватизации в Марокко Банка внешней торговли в 1994-1995 гг., когда доля государства была сокращена до 7% [6].

Использование той или иной модели приватизации зависело и от типа приватизируемого имущества. По данному критерию можно выделить приватизацию государственных предприятий и «малую приватизацию» - продажу мелких предприятий сферы торговли и бытового обслуживания. Осуществление «малой приватизации» было характерным для государств, переходивших от плановой экономики к рыночной, в частности, для Польши первой половины 1990-х гг.

По данному критерию возможно выделить отдельно приватизацию жилья, характерную для большинства государств.

По кругу потенциальных приобретателей модели приватизации делятся на ограниченные и неограниченные. Круг претендентов может быть ограничен по признаку гражданства, как в Чехословакии в 1991-1993 гг. Одним из самых демократичных механизмов локализации круга собственников является продажа предприятия трудовому коллективу - такая схема часто используется в США.

Еще один способ ограничения круга претендентов - приоритетный выкуп арендуемого имущества. Данная модель была распространена в Беларуси в 1998-2010 гг. Иногда возможность концентрации акций приватизируемых предприятий в одних руках ограничивается (в Великобритании до 1993 года, в ряде случаев, объем капитала для частных собственников ограничивался до 10%).

Еще одним критерием приватизации является возмездность. Обычно, приватизация подразумевает денежную компенсацию, однако, применялись и безвозмездные схемы, например при приватизации сельскохозпредприятий в Казахстане в 1992-1995 гг. Дополнительно можно выделить приватизацию по льготной стоимости (модель применялась в Азербайджане с 2000 г. при продаже акций предприятия членам коллектива), и ваучерную приватизацию - модель проявила себя в Чехии в 1993-2000 гг.

Критерием классификации приватизационных моделей может выступать использование конкурентных или безальтернативных процедур. Как правило, при проведении приватизации используются конкурентные механизмы, но также применяется модель, при которой имущество отчуждается на усмотрение администрирующего органа. Примером может служить «малая приватизация» в Польше, где значительная часть объектов приватизации отчуждалась без проведения конкурентных процедур.

Нормативно-правовое регулирование приватизации в России позволило, декларируя ее конкурентный характер, осуществить передачу имущества заранее определенным лицам. Наличие в законодательстве неопределенных норм, возможно, заранее предусмотренных, способствовало тому, что действия должностных лиц, при формальном соответствии закону, могли идти вразрез с заявленными целями приватизации.

Анализ приватизационных процессов показывает, что они, в отдельных случаях, носили имитационный характер, поскольку имели своей целью передачу государственного имущества конкретным лицам на определенных заранее условиях. Модель российской приватизации 1990-х гг., оцениваемая в юридической и экономической литературе, как носящая антиобщественный, хищнический характер, является предметом отдельного исследования.

На протяжении истории использовались различные модели приватизации, каждая из которых обладала специфическими признаками. Выделение критериев классификации моделей приватизации позволяет выделить и систематизировать их с позиций теории и истории права, а также оценить с точки зрения соответствия поставленным целям.

1.3 Гражданско-правовое регулирование отношений приватизации

Приватизация – форма преобразования собственности, представляющая собой процесс передачи-продажи (полной или частичной) государственной (муниципальной) собственности в частные руки. В приватизации участвуют минимум две стороны, и обязательно одна из сторон – организация (даже такая, как государство).

Под приватизацией обычно понимается передача контролируемой теми или иными государственными органами общественной собственности в частный сектор. Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»: под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации (федеральное имущество), субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц [4].

Субъектами приватизации являются собственники (продавцы) приватизируемого имущества, с одной стороны, и покупатели - с другой.

Собственниками государственного имущества является РФ, субъекты РФ (входящие в состав РФ республики, края, области, автономные округа, города Москва, Санкт-Петербург, Севастополь). Отметим, что в отличие от государства СССР, которое выступало в качестве единого собственника государственного имущества, сейчас существуют два вида государственной собственности - федеральная и собственность субъектов РФ. Муниципальная собственность - самостоятельная форма собственности, не относящаяся к государственной (ст. 8 Конституции РФ).

По правилам, установленным для приватизации государственных предприятий, приватизируются и муниципальные предприятия, являющиеся собственностью муниципальных образований.

Право собственности от имени РФ, субъектов РФ осуществляют органы власти, действующие в пределах своей компетенции. Сравним: если своим имуществом распоряжается физическое или юридическое лицо, право собственности осуществляется гражданско-правовыми способами, путем совершения сделок с имуществом. Государство сочетает законодательную и исполнительную власть, являясь в то же время собственником. Это накладывает отпечаток на осуществление им права собственности.

Сначала государство непосредственно в законе устанавливает порядок, способы приватизации. Наиболее важные объекты (они указаны в п. 4 ст. 7 Закона о приватизации) могут быть приватизированы на основе специального закона. На основе Закона о приватизации Правительство РФ принимает постановления - подзаконные акты в целях реализации Закона.

В порядке, предусмотренном законом, органы государственной власти принимают решения о приватизации.

До недавнего времени функции продавца имущества РФ выполняло специализированное учреждение - Российский фонд федерального имущества. После его упразднения функции по организации продажи имущества возложены на Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество). Указанное агентство, в свою очередь, имеет право привлекать на конкурсной основе юридических лиц для продажи приватизируемого федерального имущества. Правительство РФ вправе своим решением поручить юридическим лицам организовывать от имени РФ продажу федерального имущества и (или) осуществлять функции продавца. Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2010 г. утвержден перечень таких юридических лиц.

Компетенция органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по принятию решений о приватизации и организации продажи имущества определяется законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления.

Покупателями могут быть любые физические и юридические лица, кроме унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений, а также организаций с долей государства, муниципальных образований в уставном капитале более 25%.

В отличие от двух предыдущих законов о приватизации (1991 г. и 1997 г.), действующий Закон о приватизации не предусматривает каких-либо льгот для членов трудового коллектива приватизируемого унитарного предприятия, а также созданного в процессе приватизации акционерного общества. Работники могут на равных условиях с другими покупателями приобретать приватизируемое имущество.

Однако согласно ст. 43 Закона о приватизации (она называется «Переходные положения»), если работники, реализуя свои льготы по старым законам, без конкурса и аукциона подписались на акции по закрытой подписке до вступления в силу Закона и если им направлены соответствующие извещения о цене, номинальной стоимости и количестве акций, причитающихся им по закрытой подписке, то правила нового Закона к закрытой подписке не применяются.

В качестве покупателей государственного и муниципального имущества в РФ могут выступать наряду с российскими физическими и юридическими лицами, также и иностранные.

В соответствии со ст. 14 Закона об иностранных инвестициях иностранный инвестор может участвовать в приватизации на условиях и в порядке, которые определены законодательством РФ о приватизации. Закон о приватизации непосредственно не устанавливает каких-либо ограничений иностранного участия в приватизации. В установленных законом случаях может быть предусмотрено преимущественное право лица на приобретение приватизируемого имущества. Суть этого права заключается в возможности выкупа имущества по рыночной стоимости без конкурса и аукциона. Такое право имеет, например, концессионер по окончании срока действия концессионного соглашения, если объект концессионного соглашения включен в прогнозный план (программу) приватизации (ст. 30.2 Закона о приватизации).