Файл: Понятие и значение приватизации.pdf

Соотношение приватизационного и общего гражданского законодательства определяется как соотношение специальной и общей нормы, при этом специальные нормы приватизационного законодательства не могут противоречить общим принципам гражданского права. Соблюдением этого правила должны определяться пределы действия особых, по сравнению с общегражданскими, норм приватизационного законодательства. В этом случае приватизационное законодательство, отражая специфику отношений при приватизации государственного и муниципального имущества, тем не менее, не будет разрушать целостность гражданского законодательства.

В.А. Майбородова отметила неестественность ситуации, когда «возникнут две системы собственности: одна система собственности и правового регулирования собственности, созданная на основе приватизационного законодательства, а другая – на основе общего гражданского законодательства. Это очень большая проблема и ее нужно решать путем издания специальных актов, касающихся действия приватизационного законодательства» [14].

В связи с этим представляется недостаточно удачным включение в Гражданский кодекс РФ положений о возможном определении законами и иными правовыми актами о приватизации особенностей правового положения акционерных обществ, созданных путем приватизации государственных и муниципальных предприятий. Такие особенности должны регулироваться Федеральным законом № 208-ФЗ от 26.12.1995 «Об акционерных обществах», а не в законодательных и иных актах о приватизации [3].

В связи с этим возникает вопрос о соотношении приватизационного и общего гражданского законодательства. Статья 217 ГК РФ содержит общее положение о том, что при приватизации государственного и муниципального имущества правила, предусмотренные Кодексом, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное. Этот подход допустим только в отношении оснований приобретения и прекращения права собственности.

Нельзя признать правильным участие в гражданском обороте одновременно субъектов, правовое положение которых и статус принадлежащего им имущества определены на основе приватизационного законодательства, и других субъектов, подчиняющихся общему гражданскому законодательству.

Однако п. 5 ст. 1 Федерального закона №208-ФЗ от 26.12.1995 «Об акционерных обществах» [3] устанавливает, что особенности создания акционерных обществ при приватизации государственных и муниципальных предприятий определяются федеральным законом и иными правовыми актами Российской Федерации о приватизации государственных и муниципальных предприятий.

Особенности правового положения акционерных обществ, созданных при приватизации государственных и муниципальных предприятий, более 25 процентов акций которых закреплено в государственной или муниципальной собственности или в отношении которых используется специальное право на участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований в управлении указанными акционерными обществами («золотая акция»), определяются федеральным законом о приватизации государственных и муниципальных предприятий.

Особенности правового положения акционерных обществ, созданных при приватизации государственных и муниципальных предприятий, действуют с момента принятия решения о приватизации до момента отчуждения государством или муниципальным образованием 75 процентов принадлежащих им акций в таком акционерном обществе, но не позднее окончания срока приватизации, определенного планом приватизации данного предприятия.

Представляется, что особенности создания акционерных обществ при приватизации должны определяться правовыми актами о приватизации, а деятельность любого действующего акционерного общества – на основе Федерального закона № 208-ФЗ от 26.12.1995 «Об акционерных обществах».

В действующем в настоящее время Федеральном законе от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» достаточно последовательно выдерживается линия, направленная на соблюдение норм и общих принципов гражданского законодательства. Положениями названного закона прямо предусмотрено, что к отношениям по отчуждению государственного и муниципального имущества, не урегулированным Законом о приватизации, применяются нормы гражданского законодательства.

Таким образом, отношения (в преобладающем большинстве), возникающие при приватизации государственного или муниципального имущества, то есть отношения по передаче в частную собственность объектов приватизации, являются гражданско-правовыми и регулируются гражданским правом. В этой связи отметим справедливое замечание Ю.А. Тихомирова, что «к предложениям о выделении новых отраслей нужно подходить осторожно, реализуя эти идеи в виде подотраслей и институтов».

Представляется важным отметить еще один аспект. В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» законодательство о приватизации составляют помимо федеральных законов и иных нормативных актов федерального уровня законодательные и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации. Кроме того, Закон указывает на нормативные акты органов местного самоуправления.

Вопрос о возможности издания субъектами Федерации и органами местного самоуправления нормативных актов, регулирующих отношения приватизации и относящихся к гражданскому законодательству, необходимо рассматривать в комплексе всех конституционных норм, посвященных федеральному устройству Российской Федерации, полномочий субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В соответствии с Конституцией РФ вопросы управления и распоряжения собственностью субъектов Российской Федерации находятся вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

В силу этого субъекты Российской Федерации самостоятельно при решении данных вопросов обладают всей полнотой государственной власти. В соответствии с ч. 1 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

Самостоятельное решение населением вопросов местного самоуправления – суть местного самоуправления. Однако никакая самостоятельность действий и решений невозможна без наличия имущественной базы, а именно муниципальной собственности и реальной возможности управлять и распоряжаться данной собственностью.

Часть 1 ст. 132 Конституции РФ устанавливает: органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. В свою очередь, управление и распоряжение собственностью субъектами Федерации и муниципальными образованиями неразрывно связаны с отношениями приватизации, основная часть которых, как было указано, регулируется гражданским законодательством.

Таким образом, для реализации предусмотренных Конституцией РФ положений субъектам Федерации и органам местного самоуправления необходимо предоставить соответствующие права и в данной сфере. В противном случае нарушаются общие конституционные принципы построения федерации и местного самоуправления.

Оценивая состояние законодательства Российской Федерации о приватизации, необходимо сказать, что в настоящее время создана необходимая система нормативных актов федерального уровня, обеспечивающая проведение приватизации публичной собственности. С принятием Закона о приватизации и нормативных актов в его развитие устранена двойственность подхода к регламентации процесса приватизации государственного и муниципального имущества, когда зачастую превалировали политические установки в ущерб правовому регулированию.

2. Практические аспекты современного регулирования приватизации в РФ

2.1 Некоторые проблемы гражданско-правового регулирования приватизации государственного и муниципального имущества в Российской Федерации

Развитие государственной экономики, а также обеспечение ее эффективного функционирования зависит от способности правовой поддержки и государственного регулирования этих процессов. Будучи важнейшим звеном в экономическом благосостоянии страны, от которого зависит стабильность социальной сферы, особое внимание привлекает процесс приватизации государственной и муниципальной собственности, который периодически нуждается в систематической модернизации.

Распад СССР, радикальное изменение экономической деятельности страны, попытка перейти на рельсы рыночной экономики в начале 90-х годов. потребовал полной перестройки экономической структуры новообразованного государства.

Перед лицом неопределенности и дефицита бюджета стране пришлось решать задачи подавляющего характера: демонополизация, развитие конкуренции на рынке, создание частной собственности путем преобразования государственной собственности и т.д.

Учитывая политизацию процесса приватизации, а также неэффективность реформирования экономической системы, это явление только ухудшило социальную ситуацию среди агрессивно настроенных слоев общества. Чрезвычайно поспешное проведение приватизации, ее непоследовательность и чрезмерная возмездная составляющая привели к необходимости ее законодательного регулирования.

В связи с вышеуказанными проблемами на первом этапе приватизации заметно ощущался дефицит и неоднородность правового контроля.

Существует множество вариантов разграничения этапов приватизации. Согласно классификации А.Р. Радыгина, приватизация в России делится на четыре этапа:

– первый этап 1991–1994 гг., «ваучерная приватизация». На данном начальном этапе был принят Закон «О приватизации государственной и муниципальной собственности в РФ», а также «Государственная Программа приватизации государственных и муниципальных предприятий РФ на 1992 год»;

– второй этап 1994–1997 гг., «постчековая» приватизация. Был принят Указ Президента № 1535 «Об основных положениях государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ после 1994 г.

– третий этап 1997–2001гг., этап «индивидуальных» проектов приватизации крупных предприятий. Принимается Закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в РФ» в 1997 г.

– четвертый этап 2001–настоящее время. Принятие Закона в 2001 г. «О приватизации государственного и муниципального имущества в РФ» [17, c. 12].

Само понятие «приватизации» также менялось на протяжении времени, что отражало неопытность влияния государства на этот процесс. Понимание приватизации гражданами в постсоветский период в негативном ключе требовало радикального правового преобразования, позволившего обеспечивать должный уровень своего функционирования.

Тем не менее, многократное обновление приватизационного законодательства не поставило окончательную точку в решении проблем такого комплексного правового явления как приватизация и по настоящее время [18, c. 42].

Следует остановиться на многовариативной трактовке понятия «приватизация», которая отражает нестабильность формирования данного института, а также указывает на неопределенность правового понимания приватизационного процесса. Так, например, утративший в настоящее время силу закон № 1531-1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» от 1991 г., впервые определял приватизацию государственных и муниципальных предприятий в широком смысле, что создавало трудности в его применении. Формулировка «приобретение… у государства в частную собственность» приводила к тому, что традиционное отчуждение собственности регулировалось иными нормативно-правовыми актами, в частности постановлением Правительства «О делегировании полномочий Правительства РФ по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности».

К 1996 году адаптация приватизационного законодательства и его концептуальных основ не была востребована, учитывая быстро меняющуюся государственную структуру. Во многих секторах стало невозможным в кратчайшие сроки, как это было раньше, осуществить масштабную трансформацию государственной собственности в частную. Кроме того, государству было просто невыгодно раздавать имущество практически бесплатно. В связи с этим происходит изменение подходов к приватизации, и для регулирования этого процесса принимается новое законодательство.