Файл: Понятие и значение приватизации.pdf

С принятием нового (ныне утратившего силу) № 123-ФЗ в 1997 г. приватизация стала пониматься совершенно в ином ключе, как «возмездное отчуждение… в собственность физических и юридических лиц». Т. е. с этого момента приватизацией стал считаться акт продажи имущества в частные руки. Однако и этот Закон не смог обеспечить должного эффективного регулирования приватизации в России в связи с половинчатостью его норм, а также ориентированностью на несостоявшуюся госпрограмму приватизации.

Принятие Закона № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» в 2001 стало новым знаковым явлением в становлении приватизационной деятельности РФ. Указанный закон определил приватизацию государственного и муниципального имущества как процесс возмездного отчуждения имущества из собственности РФ в собственность физических и юридических лиц. Такая трактовка, не отягченная более разнообразным целевым предназначением, существенно повлияла на однообразное применение законодательства и устранила некоторые проблемные аспекты правоприменения прошлых лет связанных с определением приватизации как таковой.

Однако, несмотря на то, что Закон о приватизации является более проработанным и детализированным, имеет свои положительные стороны в сравнении с первоначальными модификациями, существуют проблемы, требующие своего дальнейшего преобразования в рамках всей системы законодательства о приватизации.

Так, выступая в ходе предвыборной кампании в 2012 г. В.В. Путин справедливо отметил, что тема приватизации в Российской Федерации по сей день остается острым вопросом, который необходимо полноценно решить. Также он отметил, что процесс приватизации нередко сводился к дележу «государственного пирога».

К числу проблем правового регулирования процесса приватизации государственного и муниципального имущества можно отнести такую проблему, как – незавершенность обеспечения соответствия норм приватизационного законодательства нормам ГК РФ и Конституции РФ в части защиты прав государства как собственника.

Законодательство о приватизации существует в различных Федеральных законах, Гражданском Кодексе, Указах Президента о государственной программе приватизации, в Постановлениях правительства. Весь этот нормативно-правовой массив, хотя и называется системой, носит все же «несистематизированный в полной мере» характер. В связи со стремительным развитием экономической жизни страны возникают новые вопросы, которые необходимо разрешать, и в связи с этим возникают соответствующие проблемы.

Нередко правоприменитель, не находя определенной нормы, вводит в заблуждение как себя, так и других, тем самым усложняя весь правоприменительный процесс. В действующем приватизационном законодательстве существует некая двусмысленность в вопросе о соотношении общего законодательства о собственности и приватизационного законодательства в целом. На основании отсутствия четких пределов, законодателю следует обратить внимание на их установление и отграничение взаимопроникновения законодательства о приватизации и законодательства о собственности. Кроме того, следует разрешить вопрос о том, какие положения этих норм имеют преимущественное значение друг для друга и в каких случаях они применяются.

Подобное положение отчетливо прослеживается в толковании и применении приватизационного законодательства по отношению к муниципальному имуществу. Так, некоторые представители органов местного самоуправления, опираясь на статью Конституции Российской Федерации, где говорится, что «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью…» убеждены, что на основании конституционного права иные государственные органы не имеют полномочий устанавливать в их отношении правила приватизации муниципального имущества, и более того, не могут устанавливать предельную цену.

Однако такое положение идет вразрез со ст. 217 ГК РФ, в которой указывается, что имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном «законами» о приватизации государственного и муниципального имущества.

Эта проблема была затронута Конституционным Судом РФ в Определении от 15 июня 1999 г. № 64-О «По делу о проверке конституционности пунктов 4.9 и 4.10 Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 года № 1535» [5], в котором указывается, что местные органы вправе решать этот вопрос самостоятельно в соответствии с определяемым им порядком и условиями приватизации муниципального имущества. Тем не менее, на практике нередко возникают вопросы применения данных норм, потому что в части отсутствия нормативного регулирования актами местного самоуправления, действуют федеральные нормативные акты, что создает множество проблем.

Помимо вопросов приватизации муниципального имущества, стоит отметить, что до конца не разрешена проблема половинчатости и неурегулированности с нормативной точки зрения, интересов государства в вопросе процедуры акционирования государственных унитарных предприятий. В 2011 г. статья 13 № 178-ФЗ была дополнена положением 1.1, в котором стало говорится о таком способе приватизации государственного и муниципального имущества как «преобразование унитарного предприятия в ООО».

Казалось бы, проблема сложной процедуры акционирования для некрупных унитарных предприятий, не обладающих необходимым капиталом (100 тыс. руб. в соответствии с № 208-ФЗ), была разрешена, тем не менее, регулирование акционирования происходит через иные нормативно-правовое акты, в то время как этот процесс необходимо признавать полной формой приватизации и применять именно с позиции приватизационного законодательства.

Однако такой способ приватизации как акционирование остается довольно-таки недооцененным и непопулярным. Это связано с заблуждением и непониманием того, что владение стопроцентными акциями хозяйственного общества со стороны государства не являются основанием несостоятельности приватизационного процесса.

Следует отметить, что акционирование как процесс перехода государственного предприятия в публичную форму, безусловно, является приватизационным процессом.

Однако отношение к нему как к «недоприватизации» обуславливает игнорирование двенадцатой статьи вышеуказанного ФЗ о том, что необходимо установить начальную цену того государственного либо муниципального имущества, которое будет приватизироваться. Подобная практика оценки имущества акционируемого предприятия посредством расчета балансовой стоимости чистых активов предприятия, не подвергшихся переоценке и потому недооцененных, по сей день – проявление двойного стандарта при оценке приватизируемого государственного имущества.

Несмотря на детальное урегулирование процедуры акционирования, возникают проблемы с ее применением. Это связано не столько с противоречиями законодательства, сколько с отсутствием правового регулирования соблюдения государственных интересов.

Другой правовой проблемой, заслуживающей внимание является отсутствие нормы финансового контроля за процессом приватизации государственного имущества в законодательстве. В более ранней редакции № 178-ФЗ (до 2005 г.) оговаривалось, что Счетная палата являлась самостоятельным направлением финансового контроля и учета в вопросе распоряжения государственной собственностью.

Однако, в связи с внесением изменений в Бюджетный кодекс РФ и приведением в соответствие с ним отдельных актов РФ, статья о контроле за порядком и своевременностью перечисления средств от продажи государственного имущества была официально упразднена в 2008 году, что создало новый пробел правового регулирования процесса приватизации и вакуум в вопросе его надзора.

Кроме того, несмотря на вышеуказанные правовые проблемы, также существуют объективные предпосылки, могущие стать основным препятствием успешного практического применения системы законодательства о приватизации, как например:

- половинчатость реформ и недостаточность законодательной базы в условиях современного развития государства;

- коррупционная составляющая чиновнического аппарата, стремящегося регулировать самостоятельно процессы приватизации с учетом собственных потребностей;

- несоблюдение легитимности документации, ее ошибочность при оформлении перехода прав в частную собственность, пренебрежение стандартными правилами;

- искажение и ошибочное применение законодательства в сфере практической реализации приватизационной деятельности.

- отсутствие системности законодательства;

- наличие противоречивых положений;

- отставания правовой базы от развивающихся «новаций» преступных схем.

Следует также подчеркнуть, что подобные проблемы провоцируют возникновение нарушений в сфере распределения государственной и муниципальной собственности, а также затрудняют регулирование стратегических планов. Кроме того, игнорирование этих и иных проблем может стать одной из причин возникновения новых преступлений в экономической сфере, а также сформировать почву для незаконного отмывания денежных средств.

При всем этом, следует принимать во внимание, что российское законодательство идет по пути уточнения и дополнения нормативных предписаний в сфере приватизации.

Во многом это связано с тем, что наличие основного нормативного акта с учетом времени порождает необходимость в его дополнении, а это, в свою очередь, порождает проблемы, которые зачастую становятся причиной разрастания обновленного нормативно-правового массива. Это, в свою очередь, также сказывается на качестве законодательства в целом и на системе приватизационного законодательства в частности.

По мнению автора необходимо учитывать эти и иные факторы, влияющие на неэффективность действия Закона, а также своевременно реагировать на подобные явления. Лишь четкая правовая регламентация, надзор за соблюдением законодательства, а также система превентивных мер смогут обеспечить совокупность нормативно-правового и практического регулирования.

На этом фоне целесообразно указать на некоторые возможные методы регулирования процесса приватизации в РФ на более продуктивной основе, а именно: наладить систему контроля в данной сфере путем ежегодного отчета со стороны правительства перед парламентом об итогах и результатах реализации приватизационных программ и эффективности их выполнения; наладить мониторинг прозрачности процедуры приватизации, а также постприватизационных процессов; создать оптимальные условия для взаимодействия и реализации совместных проектов частных фирм и госпредприятий с целью развития и совершенствования экономики.

Кроме того, считаем, что, необходимо устранять противоречивые нормы для их единообразного понимания, а также не вносить изменения в законодательство без крайней необходимости с целью избегания двусмысленного трактования.

Тем не менее, вышеобозначенные негативные тенденции не умаляют положительных преобразований в законодательстве о приватизации, следует учитывать моменты его модернизации, а также продолжать преобразование в тех частях, не это необходимо. Лишь совершенное законодательство является действенным механизмом регулирования общегражданских проблем, нацеленных на справедливое разрешение.

Таким образом, при комплексном, и что, не менее важно, объективном анализе негативных и позитивных тенденций возможно выявить слабые стороны правового регулирования и предотвратить их на стадии зарождения.

2.2 Формирование нового типа предпринимателей в результате проведения приватизации в России

Процесс создания нового типа предпринимателя для экономики новой рыночной России являлся одним из важных процессов для интенсивного развития государства, как нового участника международных экономических и политических отношений, ведь экономика России основывалась на достижениях СССР, который функционировал с плановой системой управления на протяжении долгого времени и был не готов к быстрой формации в рыночную систему экономики, однако этого требовала ситуация, в которой России было необходимо в кратчайшие сроки создать эффективную экономическую модель в стране: новый рынок, новых потребителей и новых предпринимателей.