Добавлен: 25.04.2023
Просмотров: 166
Скачиваний: 1
СОДЕРЖАНИЕ
ГЛАВА 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ ИНСТИТУТА ОПЕКИ, ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА И ПАТРОНАЖА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1. Законодательство об опеке, попечительстве и патронаже на примере Республики Хакасия
2.2. Институт опеки и попечительства в современном праве
2.3. Проблемы в правовом обеспечении института опеки, попечительства, патронажа и пути их решения
Попечительство же является «формой устройства несовершеннолетних граждан в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет и граждан, ограниченных судом в дееспособности, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (попечители) обязаны оказывать несовершеннолетним подопечным содействие в осуществлении их прав и исполнении обязанностей, охранять несовершеннолетних подопечных от злоупотреблений со стороны третьих лиц, а также давать согласие совершеннолетним подопечным на совершение ими действий в соответствии с требованиями ГК РФ[16].
Таким образом, опека устанавливается: «1) при выявлении органом опеки и попечительства лиц, нуждающихся в опеке (детей, оставшихся без попечения родителей); 2) в случаях вынесения судом решения о признании совершеннолетнего гражданина недееспособным вследствие психического расстройства (ст. 285 ГПК РФ)»[17].
Попечительство устанавливается в следующих случаях: «1)выявление несовершеннолетних в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет, впервые оставшихся без попечения родителей; 2) при достижении малолетним подопечным четырнадцати лет (опека прекращается, начинается попечительство. Опекун становится попечителем без дополнительного решения об этом - ст. 40 ГК РФ); 3) при вынесении судом решения о признании гражданина ограниченно дееспособным (ст. 285 ГПК РФ)»[18].
Деятельность по опеке и попечительству осуществляется в соответствии со следующими принципами: «1) свободного принятия гражданином обязанностей по опеке или попечительству и свободного отказа от исполнения опекуном или попечителем своих обязанностей; 2) контроля над деятельностью по опеке и попечительству; 3) обеспечения защиты прав и законных интересов подопечных»[19].
В юридической литературе предлагаемые для опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних детей дефиниции разнятся в зависимости от предполагаемой авторами в отношении их отраслевой принадлежности.
Исследователи, склоняющиеся к гражданско-правовому регулированию, среди которых выделю Л. Ю. Михееву, О. В. Кузнецову, определяют опеку (попечительство) в первую очередь как «восполнение недостающей дееспособности подопечного, а в необходимых случаях также и защиту иных его интересов»[20], в числе которых - обеспечение достойного уровня его жизни, под которым понимается «финансовое содержание подопечного не ниже официально установленного в конкретном регионе прожиточного минимума; обеспечение подопечного соответствующими санитарным нормам жилищными условиями; охрана от посягательств на честь и достоинство личности подопечного»[21], при этом термин «восполнение» к названным отношениям начал применяться достаточно давно. Сторонниками данной точки зрения обращено внимание на то, что «установление опеки и попечительства существенно влияет на осуществление гражданских прав и обязанностей как опекуна (попечителя), так и подопечного, что требует признания данных отношений предметом гражданского законодательства»[22].
Не соглашаясь с этим мнением, А. Н. Касьянова отмечает: «Полагаю, что именно воспитание несовершеннолетнего должно быть предметом основной заботы опекуна (попечителя). При этом семейная атмосфера дает ребенку опыт близкого общения, позволяет узнать ощущения взаимопомощи, ответственности. В такой ситуации задача восполнения опекуном (попечителем) недостающей у ребенка дееспособности представляется мне второстепенной, производной от воспитательного процесса, при этом факт наличия (отсутствия) у ребенка имущества не влияет на складывающиеся в рамках опеки отношения, надлежащая забота об имуществе ребенка - одна из обязанностей, осуществляемых опекуном (попечителем) в процессе восполнения недостающей дееспособности ребенка»[23]. Некоторые авторы также критикуют гражданско-правовой подход к задачам опеки. Например, А. М. Нечаева пишет: «Обращаясь еще к одному общему положению этого Закона, предусматривающему в ст. 7 задачи органов опеки и попечительства, нетрудно заметить, что здесь нет главного: надлежащего воспитания ребенка, оставшегося без семьи и родителей. Все перечисленные задачи обращены не к ребенку, а к совершеннолетним гражданам, контролю за сохранностью их имущества. То же самое можно сказать о содержании ст. 8 Закона, предусматривающей полномочия органов опеки и попечительства»[24].
Сторонники семейно-правовой теории определяют опеку (попечительство) как «один из способов устройства в семью детей, оставшихся без попечения родителей, а также институт защиты личных и имущественных прав несовершеннолетних...»[25], В широком смысле опека и попечительство трактовались также как «способ обеспечения выполнения государственной функции по воспитанию детей», в узком смысле - как «форма воспитания ребенка в семье опекуна, с восполнением отсутствующей у ребенка дееспособности»[26]. В рамках данной теории справедливо отмечено, что «опекун назначается для обеспечения воспитания ребенка совершенно независимо от наличия или отсутствия у ребенка какого-либо имущества, в связи с чем исходя из цели опеки складывающиеся при опеке отношения могут быть только семейно-правовыми»[27], права и обязанности опекуна (попечителя) по охране имущественных прав подопечного ребенка и гражданско-правовому представительству носят только подсобный характер и ни в коей мере не способны охарактеризовать сущность складывающихся отношений.
В современной науке сохраняется дуализм мнений по поводу правовой природы опеки и попечительства. Более того, цели установления опеки (попечительства) над несовершеннолетними, утратившими родительское попечение, в Гражданском и Семейном кодексах изложены законодателем различно. Так, в п. 1 ст. 145 СК РФ установлено, что «целью опеки или попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, в первую очередь является их содержание, воспитание и образование и только во вторую - защита их прав и интересов»[28], тогда как в гражданском праве наоборот: согласно п. 1 ст. 31 ГК РФ «опека и попечительство устанавливаются для защиты прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных граждан, опека и попечительство над несовершеннолетними устанавливаются также в целях их воспитания»[29].
Поскольку главная цель установления опеки над осиротевшими детьми определяет сущность самого института опеки, то в зависимости от расстановки акцентов можно сделать вывод о природе правового регулирования этих отношений. Отданный законодателем гражданскому законодательству приоритет в регулировании опеки (попечительства) несовершеннолетних свидетельствует о том, что обязанности опекуна по воздействию на личность подопечного осознаются им как вторичные, устройство под опеку предполагает сегодня в качестве главной задачи восполнение недостающей дееспособности несовершеннолетнего. Такая позиция представляется ошибочной: основная функция опекуна, по моему мнению, сводится к воспитанию ребенка, формированию его личности, а гражданско-правовое представительство и защита имущественных прав подопечного носят подсобный характер.
Отметим, что опека и попечительство - комплексный институт, который несет в себе нормы не только гражданского и семейного права, что обусловлено необходимостью обеспечения нуждающихся в этом граждан всеми видами охраны их прав и законных интересов (в первую очередь, их личных и имущественных прав).
Система органов опеки и попечительства в последние десятилетия подвергалась неоднократным изменениям. После принятия части 1 ГК РФ и развития соответствующих его положений в нормах СК РФ и ряда других законодательных актов функции опеки и попечительства были возложены на органы местного самоуправления. В настоящее время эти функции переданы с муниципального уровня на уровень исполнительной власти субъектов РФ. Законодательным органам субъектов РФ рекомендовано детально урегулировать отношения по опеке и попечительству в соответствующих законах субъектов РФ.
Следует отметить, что во многих субъектах федерации функции органов опеки и попечительства выполняют все же муниципалитеты, только теперь в рамках института делегирования отдельных государственных полномочий. Например, согласно ч. 2 ст. 5 Закона Республики Хакасия «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в Республике Хакасия и наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Хакасия государственными полномочиями по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних»: «В систему органов опеки и попечительства Республики Хакасия входят орган исполнительной власти Республики Хакасия, уполномоченный на организацию деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних, и уполномоченные органы опеки и попечительства, созданные в муниципальных районах и городских округах. Органы опеки и попечительства создаются органами местного самоуправления муниципальных образований Республики Хакасия в соответствии с переданными государственными полномочиями по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних»[30].
В связи с вышеизложенным название органов опеки и попечительства, их местонахождение может определяться в каждом субъекте РФ по-разному: «данные органы могут быть образованы как в составе Министерства социальной защиты населения области, так и в составе Министерства образования области или др. Орган опеки и попечительства в основном располагается при администрации района (в том же здании или комплексе), но может и располагаться отдельно».
Необходимо отметить, что правовое регулирование деятельности органов опеки и попечительства на сегодняшний момент критикуется многими учеными. Необходимо отметить наиболее значимые моменты. Примечательно что абз. 3 п. 1 ст. 121 СК РФ содержит императивную норму: «Деятельность других, кроме органов опеки и попечительства, юридических и физических лиц по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, не допускается»[31].
В то же время п. 4 ст. 6 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» предусматривает: «Полномочия органов опеки и попечительства по выявлению лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки и попечительства, а также по подбору и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах, могут осуществлять образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в случаях и в порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации»[32].
Такое распыление полномочий в сфере обеспечения прав и интересов несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, должно быть достаточно обоснованным, а процесс их исполнения должен постоянно контролироваться государством. Обращает на себя внимание то, что и в Федеральном законе, и в подзаконных нормативно-правовых актах содержится открытый перечень организаций, которым могут быть переданы соответствующие полномочия органов опеки и попечительства. «Иные организации» - значит ли это, что полномочия по выявлению детей, оставшихся без попечения родителей, подбору и подготовке граждан, желающих взять ребенка на воспитание, могут быть переданы любой общественной организации, например благотворительной, религиозной? Не ставя под сомнение заботу различных фондов, церкви о сиротах и детях, в силу иных причин оставшихся без попечения родителей, нельзя отрицать и известные случаи вовлечения детей в различные религиозные секты, фактическое создание детских притонов и т.п.»[33].
Совершенно оправдан в этой части подход законодателя в установлении обязанности должностных лиц учреждений (дошкольных образовательных учреждений, общеобразовательных учреждений, лечебных учреждений и других учреждений) и иных граждан, располагающих сведениями о детях, оставшихся без попечения родителей, сообщить об этом в органы опеки и попечительства по месту фактического нахождения детей (п. 1 ст. 122 СК РФ).
Однако в указанных подзаконных актах предполагается не только выявление как таковое, т.е. информирование органа опеки и попечительства,но и проведение обследования условий жизни ребенка. В этом случае речь уже не может идти о любой организации.
Со времени, когда несовершеннолетний, лишившийся родительского попечения, устроен, функции органов опеки и попечительства переходят в другую плоскость - надзора за тем, как осуществляются лицом (физическим, юридическим) права и обязанности представителя интересов ребенка. Имеется в виду надзор за качеством его деятельности. Такой надзор «является неотъемлемой частью всей работы органов опеки и попечительства в части, касающейся ситуации утраты ребенком своей семьи, родителей. Органами опеки и попечительства осуществляется надзор за деятельностью опекунов и попечителей по месту жительства подопечных либо, если опекуны или попечители назначены по их месту жительства, органами опеки и попечительства по месту жительства опекунов или попечителей»[34].