Файл: Понятие и классификация законов.pdf

Такая форма соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта как собственно развитие положений закона, предполагает существование определенных особенностей и отличительных характеристик. Между всеми формами соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта должны существовать определенные отличия, а главное - четкие критерии, по которым можно было бы их различать и идентифицировать.

Существенным отличием собственно формы развития положений закона в подзаконном нормативном правовом акте представляется указание в законе на необходимость регулирования определенного вопроса подзаконным нормативным правовым актом. Это происходит тогда, когда законодатель сам осознает, что норма закона может быть не реализована на практике, если не будет принята другая, развивающая ее норма, определенный комплекс норм.

Таким образом, использование фактической формы развития предполагает, что реализация первоначального положения закона невозможна без издания акта меньшей юридической силы, и только после опубликования подзаконного нормативного правового акта возможно полное осуществление верховенства права. Причин, по которым законодатель отказывается детализировать регулирование отношений в законе, может быть несколько. Во-первых, вопрос, урегулированный законом, может входить в компетенцию исполнительного органа государственной власти, а законодатель, исходя из независимости исполнительной власти (статья 10 Конституции Российской Федерации), передает детальное регулирование того или иного вопроса на ее усмотрение. Во-вторых, закон не может разрешать все без исключения вопросы, в том числе не имеющие фундаментального характера. Это должно быть сделано в актах иного уровня-подзаконных актах.

3.2 Пути совершенствования соотношения закона и подзаконного нормативного акта

Указание в законе о необходимости регулирования конкретного вопроса в виде подзаконного нормативного правового акта может быть оформлено в виде прямого поручения органу по выдаче нормативного правового акта по вопросу, указанному в законе, но может содержать общее указание на необходимость иного акта без указания, в каком органе он должен быть принят. Наиболее целесообразной является формулирование поручения конкретному правотворческому органу о выдаче подзаконного нормативного правового акта к разработке конкретного положения закона. Например, в части 3 статьи 57 Кодекса торгового мореплавания в целях разработки положений о дисциплине работников морского транспорта Правительству Российской Федерации поручено издать Устав о дисциплине работников морского транспорта, который впоследствии был им принят[11].

Оптимальной представляется ситуация, когда в федеральном законе указывается также в какой срок необходимо издать конкретный подзаконный нормативный правовой акт, принимаемый в развитие федерального закона. Сроки издания таких актов можно установить отдельным указанием в одной из последних статей федерального закона, либо установить единый срок принятия для всех подзаконных нормативных актов, о которых упоминается в федеральном законе, либо установить общие требования к срокам в специальном федеральном законе.

Положение закона, которое не может быть реализовано из-за неполного урегулирования, должны быть разработаны в нормах подзаконных актов. Пример формы развития в данном случае можно назвать норму Федерального закона "Об основах охраны труда в Российской Федерации", государственные нормативные требования по охране труда устанавливают "правила, процедуры и критерии, направленные на сохранение жизни и здоровья работников в процессе их работы" (Часть 1, статья 3). Вопросы разработки и утверждения подзаконных актов, которые будут содержать государственные нормативные требования по охране труда, передаются в Правительство Российской Федерации (часть 3 статьи 3), которое по истечении определенного времени издает соответствующее постановление. Данный случай можно также охарактеризовать как пример актуальной формы развития норм права в подзаконных нормативных правовых актах[12].

Если в законе только называется вопрос, а его регулирование поручено другому правотворческому органу, то в таком случае будет использована форма отсылки как разновидность формы развития положений закона. Форма отсылки используется довольно часто. Так, например, Правительству Российской Федерации поручено ежеквартально устанавливать величину прожиточного минимума по стране на основании ч.2 ст.4 Федерального закона "О прожиточном минимуме в Российской Федерации", в котором закреплено следующее: "величина прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по Российской Федерации устанавливается Правительством Российской Федерации". В соответствии с данным положением Правительство России с периодичностью в три месяца издает соответствующие постановления[13].

В целом применение формы развития норм права в подзаконных нормативных правовых актах связано с определенной самостоятельностью для законотворческих органов, издающих подзаконные нормативные правовые акты. Основным ограничением для применения этих форм будет отсутствие прямых противоречий с нормами Федерального закона. Еще одним ограничением для применения форм развития норм Федерального закона станет запрет на вторжение законотворческим органом тех предметов, которые уже регулируются Федеральным законом. Этого не должно быть, иначе законность опубликования такого акта может быть опровергнута другими компетентными в этом вопросе органами (например, судами Российской Федерации).

Отсутствие в законе указания на необходимость дальнейшего детального регулирования вопроса не означает, что законотворческий орган, издающий подзаконный акт, не вправе регулировать его самостоятельно. Напротив, он вправе издавать подзаконные нормативные правовые акты по вопросам, входящим в компетенцию этого органа, более того, после того, как эти вопросы нашли первоначальное регулирование в законе. Такие акты направлены на максимально полное раскрытие содержания общих норм, сформулированных в законе, операционализацию действий работников органов государственной власти при реализации законодательных положений. Можно даже сказать, что это не только закон правотворческого органа, но и его обязанность.

Детальная регламентация положений закона, при отсутствии прямых указаний и соответствующих оговорок в самом законе выражена в различных формах конкретизации (подробная разработка, дополнение, актуализация и т. д.). Необходимо еще раз подчеркнуть, что определение критериев разделения форм развития и форм конкретизации является скорее рабочим. Границы между рассматриваемыми формами очень подвижны и часто весьма условны. В рамках общей формы конкретизации положений закона мы рассмотрим такие основные формы, как детализация, дополнение и актуализация.

Форма детализации применяется в тех случаях, когда в подзаконном нормативном правовом акте необходимо осуществить более подробное, детальное правовое регулирование общественных отношений, которые частично уже регламентированы законом в общем виде, но указание на издание подзаконного акта для этой регламентации отсутствует.

Использование форм детализации может основываться на нескольких нормах, одной норме, отдельных частях или элементах нормы, без правового регулирования которых невозможно в полной мере обеспечить выполнение законодательных положений. Таким образом, в соответствии со статьей 17 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" Правительство Российской Федерации утвердило в одном из нормативных актов Положения о лицензировании деятельности по использованию радиоактивных материалов при проведении работ по использованию атомной энергии в оборонных целях. Несмотря на то, что в декрете не уточняется, на основании каких положений закона он был издан, тем не менее, исходя из текста закона, можно предположить, что существует в первую очередь статья 17 Закона, в которой перечисляются лицензируемые виды деятельности.

Вид деятельности, лицензируемый государством, в законодательном перечне отсутствует, но в нем указывается такой вид деятельности, как оборонное производство. Указание в законе конкретно все виды деятельности, связанные с производством обороны, видимо, не имеет смысла, так как этот список постоянно пополняется. Поэтому, Правительством, подробно один из элементов законодательной нормой (оборонное производство как вид лицензируемой деятельности) периодически публикует Положения о лицензировании различных видов деятельности, непосредственно связанных с оборонной продукции, в частности, издал данное положение о лицензировании деятельности по использованию радиоактивных материалов при проведении работ по использованию атомной энергии в оборонных целях.

В некоторой степени форма детализации в рассматриваемом случае пересекается с другой формой конкретизации-дополнением. Хотя закон О Правительстве фактически дополняет перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, это делается на основе общего положения закона О лицензировании оборонной продукции, а не на том основании, что правительство имеет право самостоятельно устанавливать и дополнять лицензируемую деятельность. Федеральный закон не предоставляет таких полномочий правительству. Было бы целесообразно сказать, что в этом случае подробная форма использовалась в качестве основной формы, а в качестве вспомогательной формы-формы добавления.

Детализируя один из видов лицензируемой деятельности как части статьи 17 закона данный правительственный акт издается также в соответствии со статьей 4 названного закона, в которой приводятся четкие критерии определения видов лицензируемой деятельности. Лицензируемый Правительством вид деятельности подпадает под эти критерии.

Другой пример формы детализации. В соответствии с ч.1 п.1 ст.21 Налогового кодекса Российской Федерации налогоплательщики имеют право "получать от налоговых органов по месту учета бесплатную информацию о действующих налогах и сборах, законодательстве о налогах и сборах и об иных актах, содержащих нормы законодательства о налогах и сборах, а также о правах и обязанностях налогоплательщиков :". Министерство по налогам и сборам Российской Федерации издало соответствующее Положение об информировании налогоплательщиков по вопросам налогов и сборов, в котором более детально конкретизирована процитированная норма кодекса. В нем, в частности, закрепляется кто, кому на основании чего и в какой форме выдает информацию о налогах и сборах, информацию о законодательстве о налогах и сборах и т.д[14].

Использование формы актуализации, на наш взгляд, имеет несколько иной смысл, чем детали. Фактически уточнение направлено на уточнение условий реализации нормы закона, на раскрытие специфики регулируемых отношений при отсутствии в законе специального указания на опубликование подзаконного нормативного правового акта. Таким образом, форма фактического уточнения положений закона призвана отразить в гипотезах и диспозициях норм подзаконных актов определенные условия правового регулирования общественных отношений, которые по различным причинам законом не были предусмотрены по различным причинам.

Применение формы собственно конкретизации положений закона в подзаконных нормативных правовых актах позволяет осуществить переход от абстрактного к конкретному. Так, например, в ч.1 ст.23 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" закреплено, что "для гражданина, впервые принятого на государственную должность государственной службы, в том числе по итогам конкурса документов, или для государственного служащего при переводе на государственную должность государственной службы иной группы или иной специализации устанавливаются испытания на срок от трех до шести месяцев". Правительство Российской Федерации применительно к условиям государственных должностей федеральной государственной службы при назначении на эту должность Правительством Российской Федерации конкретизировало эту норму в соответствующем постановлении и закрепило в п.1 прохождение "испытания сроком на три месяца"[15].

Анализ действующих нормативных правовых актов Российской Федерации в части использования форм конкретизации норм права в подзаконных нормативных правовых актах выявляет одну очень важную проблему оптимального соотношения общих норм права и более конкретных норм подзаконных актов. По нашему мнению, не будет логичным, чтобы такое положение дел существовало, когда Закон содержит только общие нормы и не содержит конкретных указаний. По наиболее важным вопросам законодательного регулирования, особенно вопросам сферы исключительного правового регулирования, наиболее целесообразно, чтобы закон содержал конкретные положения, а сам закон содержал запрет на конкретизацию отдельных статей закона в подзаконных актах. В противном случае может возникнуть та же ситуация, что и в советское время, когда почти все конкретные нормативные акты содержались в инструкциях, правилах и других видах подзаконных актов, а в законах только общие положения.