Файл: Понятие и классификация законов.pdf

Глава 2. Порядок принятия законов и подзаконных актов

2.1 Проблемы соотношения закона и подзаконного акта

В Конституции Российской Федерации (ч.1 ст.15) установлено, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации[2]. В данном случае, соотношение Конституции со всеми остальными актами установлено в общем виде.

Оно не позволяет нам определить юридическую силу каждого конкретного вида нормативного правового акта, издающегося в Российской Федерации. Оно определяет только юридическую силу Конституции РФ и закрепляет ее верховенство по отношению ко всем остальным видам нормативных правовых актов и другим источникам права, правовым актам вообще.

Данное соотношение не устанавливает, что основанием для опубликования каждого вида нормативных правовых актов, в том числе конкретных нормативных правовых актов по отдельным вопросам, является Конституция. Установлено лишь, что все нормативные правовые акты и иные источники права не должны содержать существенных противоречий с Конституцией Российской Федерации.

Закрепленное в Конституции нормативное соотношение со всеми иными правовыми актами не всегда удачно используется на практике, к примеру, в законопроектной работе.

На рисунке 10 представлена ч.2 ст.10 проекта федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации"[8].

Предложенный вариант соотношения Конституции Российской Федерации с иными актами, по всей видимости, будет идти в нарушение уже закрепленного и установленного в ч.1 ст.15 Конституции нормативного соотношения[2].

Рисунок 10. Предложение установить вариант соотношения конституции РФ

В данной статье закреплено, что "законы и иные правовые акты: не должны противоречить Конституции Российской Федерации". На рисунке 11 представлены формулировки имеющие различное значение и закреплять соотношение Конституции со всеми остальными актами с помощью первой нет необходимости.

Рисунок 11. Формулировки статьи 15 части 1 Конституции РФ

Поскольку это "привяжет" все остальные правовые акты Российской Федерации к федеральной Конституции в смысле поиска "основы" для их издания. В то время как Конституция не может регулировать даже в общем виде все без исключения сферы общественных отношений.

Предметная сфера актов федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации в общем виде закреплена в статьях 71-72. Предметную сферу регулирования для каждого вида нормативных правовых актов федерального органа государственной власти Конституция Российской Федерации не определяет, но закрепляет общие рамки компетенции органов, издающих такие акты[2]. Исключение составляют федеральные органы исполнительной власти, для которых в Конституции Российской Федерации не закреплены ни полномочия на издание своих актов, ни общие рамки компетенции, как это было в предыдущей Конституции. Это является, на наш взгляд, серьезным конституционным пробелом, поскольку вот уже в течение многих лет он не может быть восполнен федеральным законом.

Конкретное значение будет иметь формула "не должно противоречить" по отношению к первому аспекту соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта. Принципы иерархического построения системы нормативных правовых актов диктуют необходимость иерархии в соответствии с законом может занимать только один конкретный Тип нормативно-правовых актов или нормативных правовых актов ряда органов, имеющих равные права по отношению друг к другу. Для данного вида (вида) нормативных правовых актов отношения с законом могут быть определены таким образом, чтобы они не противоречили закону.

Таким образом, только для одного вида подзаконных актов можно зафиксировать связь с законом с формулой "не должен противоречить закону" или для нескольких, если их издательские органы занимают равное положение в системе органов власти. Эта принципиальная позиция будет очень важна при сравнении отношений между федеральным законом и Указом, с одной стороны, Федеральным законом и актами Центрального банка.

Законы субъектов Российской Федерации также "не могут противоречить федеральному закону", однако к группе подзаконных нормативных правовых актов они не относятся по определению.

Формула "не должны противоречить закону" создает нормативную основу для реализации принципа непротиворечивости законодательства, которая характеризуется требованием исключения противоречий в тексте актов нижестоящего уровня, в данном случае исключения противоречий в тексте подзаконных нормативных правовых актов.

В соответствии с иерархическим принципом построения системы нормативных правовых актов РФ каждый нормативный правовой акт не может содержать нормативных предписаний, противоречащих нормативным предписаниям акта большей юридической силы. Обнаруженные в тексте подзаконного нормативного правового акта противоречия с законом являются грубым нарушением законности, за которое следует привлекать к адекватным мерам юридической ответственности лиц, виновных в этих нарушениях. Такие нарушения приводят к разрыву установленных в Конституции Российской Федерации и других законах иерархических связей.

Нарушение требований непротиворечивости подзаконного нормативного правового акта закону приводит к деформации всей правовой системы Российской Федерации и тогда право перестает быть единым, целостным и эффективным регулятором общественных отношений.

Иерархическая связь между нормативными правовыми актами выражается в том, что нормативные правовые акты имеют в структурном ряду определенное место и не могут содержать норм, противоречащих нормам вышестоящих актов. В свою очередь, каждый последующий в структурной иерархии нормативный правовой акт выступает исходной правовой базой для нормативных актов, расположенных в структурном ряду ниже его. Нормативный акт, нарушающий иерархическую связь и содержащий нормы, противоречащие вышестоящим актам, не подлежит применению в конкретных правоотношениях.

Таким образом, иерархическая связь, выраженная посредством нормативного определения соотношений между законом и подзаконным нормативным правовым актом, имеет основополагающее значение не только для построения системы нормативных правовых актов Российской Федерации, но и для формирования всех уровней правовой системы Российской Федерации.

В действующих нормативных правовых актах довольно часто встречается формулировка "не должны противоречить закону". Однако данная формула используется не всегда удачно. С помощью нее зачастую устанавливаются неточные с точки зрения юридической силы соотношения между актами. На рисунке 12 представлено закрепление из части 3 статьи 100 Конституции Республики Тыва.

Рисунок 12. Выдержка части 3 статьи 100 Конституции РФ.

Данное соотношение напрямую противоречит ч.2 ст.4 и ч.1 ст.15 Конституции Российской Федерации, закрепляющим верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов по отношению ко всем остальным видам нормативных правовых актов, издаваемых в Российской Федерации[2]. Было бы лучше, если подобного рода ошибки не допускались вообще, чтобы в актах, закрепляющих соотношение определенного акта (группы актов) с другими актами, учитывались и воспроизводились все установленные в вышестоящих актах юридические соотношения.

Глава 3. Судебная практика

3.1 Судебные коллизии при соотношении закона и подзаконного акта

В системе подзаконных нормативных правовых актов РФ очень редко встречается абсолютно точное, буквальное воспроизведение содержания правовых норм закона в подзаконных нормативных правовых актах. В современных условиях данный подход к воспроизведению оправдан, поскольку это противодействует размыванию юридической силы закона, его нивелировке с подзаконными нормативными правовыми актами. Помимо этого, в использовании этой формы необходимо учитывать, чтобы нормативное воспроизведение отличалось от других форм - дублирования или копирования.

Однако если есть необходимость буквального воспроизведения законодательных норм, то это необходимо делать со ссылками на соответствующие статьи закона, из которых данная норма извлечена. Как это сделано в пункте 2 Правил предъявления и рассмотрения претензий, связанных с перевозкой грузов на железнодорожном транспорте, утвержденных Приказом МПС России от 27 сентября 2000 г. N 25Ц. На рисунке 13 представлен абзац 2 данного пункта Правил буквально, с сохранением всех знаков препинания и с соответствующей ссылкой на статью 135 ФЗ "Транспортный устав железных дорог РФ" дословно воспроизведено следующее законодательное предписание[9].

Анализ действующих нормативных правовых актов на примере рассмотрения случаев нормативного воспроизведения позволяет раскрыть одну характерную особенность самой проблемы соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта, существенно расширить наши представления о ней. Нормативное воспроизведение дает нам примеры того, что между законом и подзаконным нормативным правовым актом могут устанавливаться не только связи, направленные от акта большей юридической силы к акту меньшей юридической силы, но и связи, направленные от акта меньшей юридической силы к акту большей юридической силы.

Рисунок 13. Выдержка из правил предъявления и рассмотрения претензий связанных с перевозкой грузов на железнодорожном транспорте

Например, в некоторых кодифицированных или тематических законах регулирование отношений требует наиболее полного регулирования с учетом различных аспектов взаимодействия участников регулируемых отношений. Такие особенности могут быть отражены в актах тех органов, которые на практике максимально приближены к выполнению норм различной юридической силы, лучше всего знают специфику отношений, характер поведения субъектов регулируемых общественных отношений. Наиболее удачные положения таких подзаконных актов могут быть воспроизведены в последующих кодексах в виде закона или других тематических законов.

На рисунке 14 в Порядке определения таможенной стоимости товаров, ввозимых на территорию Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 ноября 1992 года N 856 закреплены следующие методы определения стоимости импортируемых товаров[10].

Данные методы и порядок их применения был полностью воспроизведен законодателем в Законе Российской Федерации от 21 мая 1993 года N 5003-1 "О таможенном тарифе"*(168) за исключением тех слов, которые содержались в скобках[10]. Нумерация методов и порядок их применения таким же как и в правительственном постановлении, но был оформлен отдельным законодательным предписанием.

Рисунок 14. Методы определения стоимости импортируемых товаров

Таким образом, речь должна идти не только об установлении связей между законом и подзаконным нормативным правовым актом, но и о принципиальной возможности и даже необходимости в отдельных случаях формирования связей противоположного типа - от подзаконного нормативного правового акта к закону. Это никоим образом не противоречит принципу законности и, к лучшему, может повлиять на качество самого права, его адекватность динамично развивающимся отношениям в российском обществе.

Следует отметить, что существуют определенные ограничения на использование нормативного воспроизведения положений закона в подзаконных нормативных правовых актах. В частности, представляется нецелесообразным воспроизводить нормы Конституции Российской Федерации в подзаконных нормативных правовых актах. Нормативное воспроизведение положений Конституции Российской Федерации наилучшим образом осуществляется в федеральных конституционных законах, федеральных законах, конституциях субъектов Российской Федерации, законах субъектов Российской Федерации.

Следует отметить, что использование репродукции особенно необходимо при установлении нормативного соотношения законов конкретного типа с конкретным типом подзаконных нормативных правовых актов для формулирования наиболее точного нормативного соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта, как это уже было показано в предыдущем пункте. Наиболее целесообразно использовать форму воспроизводства в сочетании с другими формами развития и конкретизации положений закона в установлении нормативного оформления корреляция между законом и подзаконным нормативным правовым актом. На наш взгляд, наиболее предпочтительным будет сочетание форм воспроизводства и собственно формы развития.