Файл: Общая характеристика рынка ценных бумаг..pdf

Кроме того, объектом уголовно-правовой охраны являются отношения собственности на рынке ценных бумаг, возникающие при выдаче и обращении неэмиссионных ценных бумаг, а также при обращении эмиссионных ценных бумаг (исключая их размещение при эмиссии); данные отношения не образуют объекта уголовно-правовой охраны отдельного от иных отношений собственности. Разграничение данных объектов уголовно-правовой охраны, конкретизация и обособление в них наиболее социально ценных общественных отношений являются необходимым условием создания эффективного механизма ответственности за преступления на рынке ценных бумаг

3. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ НОВЕЛЛЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НА РЫНКЕ ФИНАНСОВЫХ ИНСТРУМЕНТОВ

13 июля 2015 г. принят Федеральный закон N 223-ФЗ «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка и о внесении изменений в статьи 2 и 6 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон о финансовых СРО)^[30].

Целью Закона является повышение роли саморегулирования в деятельности профессиональных участников финансового рынка во взаимодействии с Центральным банком РФ, осуществляющим функции единого регулятора на финансовом рынке.

На рынке финансовых инструментов Закон распространяет свое действие среди прочего на саморегулируемые организации (далее - СРО) профессиональных участников рынка ценных бумаг (брокеров, дилеров, доверительных управляющих, депозитариев, регистраторов), на управляющие компании и специализированные депозитарии инвестиционных фондов, а также акционерные инвестиционные фонды и негосударственные пенсионные фонды.

До момента вступления данного Закона в силу деятельность СРО на большинстве сегментов финансового рынка осуществляется в соответствии с профильными законами о деятельности профессиональных участников соответствующих сегментов финансового рынка, в частности Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг», Федеральным законом от 29 ноября 2001 г. N 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах» и некоторыми другими.

В научной литературе традиционное понимание саморегулирования предполагает передачу государством части своих функций профессиональным саморегулируемым организациям в целях минимизации затрат из бюджета при создании инфраструктуры рынка, обеспечении гласности нормотворчества и обязательности участия профессиональных участников рынка в создании его нормативной правовой базы^[31].

В этом контексте особый интерес в содержании Закона представляют положения, посвященные передаче публичных полномочий Банка России профессиональным СРО. Однако следует отметить, что с момента внесения текста документа в Государственную Думу РФ и до окончательной редакции Закон потерял часть положений, касающихся осуществления СРО функций и полномочий регулятора, включая номинально функции по надзору.

Важное предусловие, на котором базируется вся новая конструкция регулирования, - это предусматриваемое Законом обязательное членство профессиональных участников финансового рынка в СРО соответствующего вида деятельности (п. 1 ст. 8).

Напомним, что подобная норма уже действовала на рынке ценных бумаг во второй половине 90-х гг. Тогдашний регулятор рынка ценных бумаг (ФКЦБ) в случаях подачи заявления на получение, замену или переоформление лицензии профессионального участника рынка ценных бумаг на осуществление некоторых видов деятельности (брокерской, дилерской, депозитарной деятельности и доверительное управление) требовал от заявителей представить ходатайство соответствующей профильной СРО^[32].

Обязательность членства в одной из СРО и наличие ходатайства от СРО предусматривалось и для получения лицензии на осуществление деятельности по ведению реестра.

Вопрос обязательности членства является ключевым для определения области распространения саморегулирования СРО в сфере финансовых рынков. Законом предусматривается, что Банк России вправе передать СРО некоторые полномочия (п. 1 ст. 7), однако объем этих полномочий в окончательной редакции Закона выглядит, во-первых, не столь значительным, во-вторых, весьма неопределенным. Однозначно речь идет лишь о полномочиях по получению от членов саморегулируемой организации отчетности, перечень которой устанавливается Банком России. Закон прямо не говорит, например, о полномочиях по надзору за соблюдением членами СРО требований федеральных законов, регулирующих деятельность в сфере финансового рынка, нормативных правовых актов РФ и нормативных актов Банка России. СРО могут осуществлять только контроль за своими членами (ст. 14).

Согласно тексту Закона, надзор Банк России оставляет за собой, хотя в Законе речь идет о надзоре только за СРО, а не за ее участниками (ст. 28). Поэтому, очевидно, с учетом тонкой разницы между категориями «контроль» и «надзор» определенные надзорные функции финансовых СРО в отношении своих членов законодателем и регулятором презюмируются на основании ст. 14 Закона, однако границы этих функций и полномочий не всегда ясны и определенны.

В связи с вышесказанным возникает вопрос: в условиях отсутствия четкой зоны компетенции СРО оправданна ли обязательность членства в СРО, в особенности с учетом известного решения Конституционного Суда РФ^[33], согласно которому установление федеральными законами требований об обязательном членстве хозяйствующих субъектов в СРО является допустимым в случае, когда на такие организации законодателем возлагаются те или иные публично-правовые функции? В целом содержание Закона позволяет ответить на данный вопрос утвердительно.

В соответствии с Законом СРО обязана осуществлять разработку базовых и внутренних стандартов СРО (регулирующих отношения между СРО, ее членами и клиентами ее членов), перечень которых установлен Банком России для каждого вида СРО (ст. 4)^[34]. Эти стандарты дополняют и (или) детализируют нормы государственного регулирования.

При наличии нескольких СРО в сегменте рынка базовые стандарты должны быть согласованы между такими СРО, а также Банком России и Министерством финансов РФ через специальный комитет по стандартам при Банке России, чтобы иметь единые правила в ключевых областях регулирования, включая стандарты управления рисками, корпоративного управления, внутреннего контроля, защиты прав и интересов физических и юридических лиц - получателей финансовых услуг, оказываемых членами СРО, а также стандарты совершения операций на финансовых рынках (ст. 5). Представляется, что такая формула разработки базовых стандартов является примером не столько саморегулирования, сколько сорегулирования^[35] на финансовом рынке, которое занимает некоторое промежуточное положение между саморегулированием и государственным регулированием^[36].

Базовые стандарты обязательны для соблюдения всеми участниками, осуществляющими соответствующий вид деятельности, вне зависимости от их членства в саморегулируемой организации и подлежат утверждению в Банке России.

Предполагается, что разработка и изменение базовых стандартов при непосредственном участии профессиональных участников финансового рынка обеспечит необходимый уровень унификации регулирования, снижение издержек профессиональных участников и, соответственно, стоимости их услуг для потребителей, а также будет способствовать оперативному изменению и совершенствованию методов и способов регулирования финансового рынка.

Кроме того, стандартизация и унификация регулирования финансового рынка отвечает интересам потребителей финансовых услуг в части значительного упрощения использования и сравнения условий предлагаемых услуг и финансовых продуктов.

С другой стороны, необходимо отметить, что отказ от возможности одновременного наличия нескольких стандартов на одном сегменте финансового рынка при условии множественности СРО устраняет конкуренцию стандартов, не позволяет максимально учесть интересы различных (по объему совершаемых операций, бизнес-структуре, количеству клиентов, наличию определенной специализации, страхованию рисков и т.п.) финансовых организаций.

Кроме этого, согласно п. 11 ст. 5 Закона о финансовых СРО^[37] базовые стандарты могут действовать и после ликвидации разработавшей их СРО, если Банк России не примет решения о прекращении их действия. В последнем случае непонятно, как можно будет обжаловать такие стандарты и кто будет надлежащим ответчиком в контексте обязательности их исполнения всеми финансовыми организациями. Не совсем ясен также вопрос о признании новой СРО уже согласованных Банком России базовых стандартов, принятых ранее другой СРО, что, безусловно, ограничивает самостоятельность таких организаций, поскольку ставят одну СРО в зависимость от другой.

Помимо базовых стандартов, СРО также обязана утвердить внутренние стандарты (правила, кодексы), устанавливающие дополнительные требования к осуществлению соответствующего вида деятельности (отдельных ее аспектов). Внутренними стандартами регулируются вопросы взаимодействия СРО со своими членами (в том числе условия членства в СРО, порядок проведения проверок СРО деятельности своих членов, санкции в отношении членов за нарушение стандартов и проч.). Эти стандарты также регистрируются в Банке России и обязательны для выполнения членами конкретной СРО (ст. 6 Закона^[38]).

Важно отметить, что в соответствии с пока еще действующей редакцией Закона «О рынке ценных бумаг» (ст. 49) утверждение правил и стандартов осуществления членами СРО профессиональной деятельности, в том числе операций с ценными бумагами и операций, связанных с заключением и исполнением договоров, являющихся производными финансовыми инструментами, является только правом, но не обязанностью саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг.

Одна из самых интересных статей на стадии законопроекта о финансовых СРО с точки зрения публично-правовых полномочий СРО - ст. 7 «Осуществление саморегулируемой организацией полномочий, переданных саморегулируемой организации Банком России» оказалась несколько выхолощенной в итоговой редакции Закона. В ней полностью исчезло упоминание о надзорных функциях СРО, а все полномочия были сведены к получению от членов СРО отчетности, перечень которой устанавливается Банком России, и обработке персональных данных, содержащихся в отчетности (п. 1 ст. 7).

Разумеется, что контроль за отчетностью, ее сдачей и отражаемой в ней информацией является частью функций СРО по контролю. Такой контроль до сих пор осуществлялся Банком России. Формулировки п. п. 2 и 3 ст. 7 в отношении объема и полноты указанных полномочий, которые приобретает СРО (определяются Банком России после согласования со СРО ее сметы), и порядка их осуществления свидетельствуют о том, что речь может идти не просто о сборе отчетности от членов СРО для представления в Банк России, с тем чтобы избежать представления такой отчетности в два адреса, а именно о представлении отчетности профессиональными участниками в свою СРО для контроля и надзора со стороны СРО.

Из этой формулировки также следует, что объем и полнота полномочий, переданных Банком России СРО, могут быть различными для разных СРО даже на одном и том же сегменте финансового рынка. Например, две ведущие СРО на рынке ценных бумаг - НАУФОР и НФА могут иметь разные по объему полномочия в отношении профессиональных участников рынка ценных бумаг, осуществляющих одинаковый вид профессиональной деятельности.

Среди других полномочий позитивного плана, достойных упоминания, Закон наделяет СРО полномочиями осуществлять предварительное рассмотрение документов, подаваемых участником финансового рынка для получения соответствующей лицензии (разрешения), на предмет соответствия лицензионным требованиям и направлять эти документы в Банк России с ходатайством о выдаче этому лицу лицензии (разрешения) или внесении его в реестр финансовых организаций соответствующего вида (п. 5 ст. 10 Закона). Очевидно, что здесь произошел возврат к уже упомянутой практике второй половины 90-х гг.

Четвертое. Одной из традиционно важнейших функций СРО, согласно Закону, является осуществление контроля за соблюдением членами СРО требований законодательства РФ и нормативных актов Банка России в сфере финансового рынка, стандартов и иных внутренних документов, в том числе путем проведения плановых и внеплановых проверок (п. 1 ст. 14). Плановая проверка проводится не реже одного раза в пять лет и не чаще одного раза в год. Основанием для проведения саморегулируемой организацией внеплановой проверки являются поручение Банка России на проведение проверки члена СРО, направленная в саморегулируемую организацию жалоба на нарушение членом СРО стандартов саморегулируемой организации и иных внутренних документов или иные основания, предусмотренные внутренними стандартами СРО (п. п. 2 и 3 ст. 14).