Файл: Право государственной и муниципальной собственности (Понятие и характеристика права собственности).pdf
Добавлен: 26.04.2023
Просмотров: 87
Скачиваний: 1
В развитие указанных нормативных актов Правительством РФ утверждено большое количество постановлений, которые касаются передачи конкретных объектов в государственную собственность субъектов РФ (например, постановление Правительства РФ от 9 сентября 1992 г. N 682 "О передаче государственных предприятий и организаций, а также иного государственного имущества в государственную собственность Таймырского автономного округа"[25] и другие аналогичные постановления).
Соответствующие нормативные акты предусматривают также ведение Реестра федеральной собственности, Реестра собственности субъектов РФ и Реестра муниципальной собственности. Наиболее подробно порядок ведения таких реестров изложен в Постановлении Правительства РФ от 16 июля 2007 г. № 447 " О совершенствовании учета федерального имущества ".[26] До внесения соответствующего объекта в тот или иной Реестр собственности, документом, которым подтверждается право собственности на него Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования, является зарегистрированный в установленном порядке перечень этих объектов.
Следует подчеркнуть, что субъектами права государственной собственности выступают именно соответствующие государственные (публично-правовые) образования в целом, то есть Российская Федерация и входящие в ее состав республики, края, области и т. д., но не их органы власти или управления (п. 3 ст. 214 ГК РФ). Органы власти или управления выступают в имущественном обороте от имени соответствующего государственного образования и в соответствии со своей компетенцией осуществляют те или иные конкретные правомочия публичного собственника (ст. 125 ГК РФ).[27]
Специфика этого права заключается еще и в том, что Российская Федерация, и нередко субъект РФ, в законодательном порядке сами устанавливают для себя правила поведения как собственника.
Что же касается реальных органов и лиц, уполномоченных государственным собственником в порядке ст.125 ГК РФ выступать от его имени, то их вид и название зависят от вида тех отношений, в которых они призваны участвовать. Так, наиболее широкими полномочиями по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности располагает Правительство РФ (п."г" ч.1 ст.114 Конституции, п.15 постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. в ред. постановления Верховного Совета РФ от 21 июля 1993 г. [28]
Правительство РФ вправе передавать свои полномочия по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности федеральным органам исполнительной власти, а также органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Тем временем порядок передачи этих полномочий определяется Федеральным договором и законами Российской Федерации.
Самую важную оперативную работу по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности осуществляют: специальный федеральный орган по управлению государственным имуществом, его полномочия вытекают из ст.6 Закона «О приватизации государственного и муниципального имущества»[29], постановления Правительства РФ от 10 февраля 1994 г. N 96 "О делегировании полномочий Правительства РФ по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности" и др. и специализированное учреждение по продаже федерального имущества (Российский фонд федерального имущества).
Наиболее важными органами, которые располагают полномочиями по управлению и распоряжению объектами государственной собственности субъектов Российской Федерации, следует считать губернаторов (мэров, глав администраций), правительство, комитет по управлению имуществом и фонд имущества субъекта РФ.[30]
Имущество, которое находится в государственной собственности ,подразделяется на две части. Одна часть закрепляется за государственными юридическими лицами - предприятиями и учреждениями - на ограниченных, но вполне самостоятельных вещных правах хозяйственного ведения или оперативного управления. Это "распределенное" государственное имущество составляет базу для участия этих организаций в обороте в качестве самостоятельных юридических лиц. Данное имущество не может предназначаться для обеспечения покрытия возможных долгов государства, ибо предприятия и учреждения как юридические лица не отвечают своим имуществом по долгам учредившего их собственника-государства - этим имуществом они отвечают по собственным долгам перед кредиторами (если речь не идет о казенных предприятиях и учреждениях, где возможна дополнительная ответственность государства по их долгам, но все равно исключается их имущественная ответственность по долгам государства) (ст. 56, п. 5 ст. 113, п. 5 ст. 115, п. 2 ст. 120 ГК РФ).
В том случае, если имущество, не закреплено за государственными предприятиями и учреждениями ("нераспределенное" государственное имущество), прежде всего средства соответствующего бюджета, составляют государственную казну того или иного государственного (публично-правового) образования. ГК понимает под казной именно "нераспределенное" государственное имущество, а не орган государства (казначейство). Данное имущество может быть объектом взыскания кредиторов государства-собственника по его обязательствам. Именно поэтому на первом месте и названы бюджетные средства, которые составляют объект такого взыскания. Эти же средства служат источником дополнительной (субсидиарной) ответственности государства (публично-правового образования) по долгам его казенных предприятий и учреждений при недостатке у них денежных средств для расчетов со своими кредиторами.
В п. 2 ст. 214 ГК[31] трактуется значительный режим земли и природных ресурсов. Этот значительный режим заключается в данном случае в том, что государственной собственностью объявлена вся та земля и все те природные ресурсы, которые прямо не переданы в частную собственность граждан и юридических лиц либо в муниципальную (публичную) собственность. Иначе говоря, установлена своеобразная презумпция (предположение) государственной собственности на землю и другие природные ресурсы, что исключает их существование в качестве бесхозяйного имущества (ст. 225). С другой стороны, этим правилом закона устанавливаются известные ограничения частной собственности на землю и другие природные ресурсы в том смысле, что они могут быть объектом частной и даже муниципальной собственности лишь в той мере, в какой это прямо допускается государством.
Управление государственной собственностью субъектов Российской Федерации осуществляется через реализацию ими правомочий собственников по распоряжению своим имуществом. Отношения, которые возникают при этом с унитарными предприятиями - гражданско-правовые. Если взять во внимание, что гражданское законодательство – это есть предмет ведения исключительно Российской Федерации, субъекты Российской Федерации не вправе устанавливать гражданско-правовые нормы. Нормы о видах имущества, на отчуждение которого унитарным предприятием требуется согласие собственника, являются гражданско-правовыми нормами, так как в соответствии с п. 1. ст. 2 ГК РФ гражданское законодательство устанавливает порядок осуществления права собственности и других вещных прав. В связи с этим, нормы законов субъектов Российской Федерации, постановлений глав их администраций и иных правовых актов субъектов Российской Федерации не могут устанавливать в соответствии со ст. 295 ГК РФ иные случаи, когда предприятие не вправе распоряжаться своим имуществом самостоятельно. Тем более такие ограничения не могут предусматриваться в уставах унитарных предприятий, договорах их с собственником или в контрактах с руководителями предприятий.
В перечне литературы по гражданскому праву постоянно подчеркивается, что под "иными правовыми актами", указание на которые содержится в п.2 ст. 295 ГК РФ, следует понимать лишь указы Президента и постановления федерального правительства. Такой вывод авторы делают из анализа содержания ст. 71 Конституции РФ и ст. 3 ГК РФ.
Кроме того, акты, которые содержат нормы гражданского права, могут издаваться министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти - в случаях и в пределах, предусмотренных ГК РФ, другими законами, указами Президента РФ и постановлениями правительства РФ (п. 7 ст. 3 ГК РФ).
Следует учитывать так же и то, что к исключительному ведению Российской Федерации п. "д" ст. 71 Конституции РФ относит управление федеральной государственной собственностью, управление же государственной собственностью субъектов РФ, казалось, осталось вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, следовательно, в силу ст. 73 Конституции РФ оно составляет исключительную компетенцию Российской Федерации. Однако и этот вывод нельзя назвать окончательным, безусловным. Общественные отношения в связи управлением собственностью вне сферы гражданского-правового регулирования - предмет регулирования публично-правовых отраслей права, прежде всего - административного, находящегося в совместном ведении РФ и субъектов РФ.
Перед учеными в области гражданского и административного права, стоит задача - найти критерии разграничения понятий управления публичной собственностью как институтов гражданского права и административного права. Считается, что установление перечня движимого имущества, которым унитарное предприятие субъекта РФ не может распоряжаться самостоятельно, не является гражданско-правовым актом и относится к предмету совместного ведения РФ и субъектов РФ.
Субъекты Российской Федерации активно осуществляют нормотворческую деятельность в сфере регулирования своих отношений с создаваемыми ими предприятиями - субъектами права хозяйственного ведения.
Согласно ст.126 ГК Российская Федерация в целом или ее субъект призваны отвечать по своим обязательствам только тем имуществом, которое составляет их государственную казну. Здесь не включается имущество государственных предприятий и учреждений, а также имущество, составляющее исключительную государственную собственность.
Как отмечают многие авторы[32], на практике иски о взыскании с государства убытков, причиненных незаконными действиями его органов или должностных лиц предъявляются все чаще (ст.16, 1069, 1070 ГК и др.).
Предъявление гражданином или юридическим лицом иска непосредственно к государственному органу, который допустил соответствующее нарушение, не может служить основанием к отказу в принятии искового заявления либо к его возвращению без рассмотрения. В этом случае суд должен сам привлечь в качестве ответчика по делу соответствующий финансовый или иной управомоченный орган.
Согласно Указу Президента РФ от 8 декабря 1992 г. N 1556 "О федеральном казначействе" в Российской Федерации создана единая централизованная система органов федерального казначейства Минфина РФ и подчиненных ему территориальных органов федерального казначейства в субъектах РФ. Органы федерального казначейства являются юридическими лицами.
Таким образом, именно эти органы должны, по-видимому, представлять Российскую Федерацию в тех случаях, когда иски предъявляются к Российской Федерации в целом. В субъектах РФ подобную функцию может выполнить департамент (управление) финансов.
При удовлетворении иска взыскание денежных сумм должно проводиться за счет средств соответствующего бюджета, а при их отсутствии или недостаточности - за счет иного имущества, составляющего казну (п.12 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 6/8[33]).
2.2 Право муниципальной собственности
Данная категория давно известна нашему гражданскому праву.
Право муниципальной собственности – это есть имущество, которое принадлежит на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.
От имени муниципального образования ,как собственника, выступают их органы (главы, мэры и т. д.), действующие в порядке, который установлен соответствующим нормативным актом.
Российский закон не считает муниципальную собственность разновидностью государственной. Это самостоятельная форма (вид) собственности. В данную собственность входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, которые находятся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения и другое имущество.[34]
Муниципальной собственностью можно считать имущество, которое принадлежит на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям (п. 1 ст.215 ГК РФ).[35]
В соответствии с государственным имуществом, вся масса имущества, находящегося в муниципальной собственности, распадается на две части:
- имущество, которое закреплено за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;
- муниципальное казенное имущество, которое состоит из средств местного бюджета и иного муниципального имущества, не закрепленного за муниципальными предприятиями и учреждениями.
Таким образом, если муниципальная собственность входит составной частью в сферу публичной собственности, муниципальная собственность не тождественна государственной и не признается ее разновидностью, хотя во многом и схожа с последней.