Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Структура органов местного самоуправления).pdf

Как видно из данных таблицы 2, динамика изменений, произошедших за 2015-2017 гг. и затронувших в общей сложности половину из 85 субъектов Российской Федерации, демонстрирует тенденцию уменьшения числа муниципальных образований (-522 в 2015 г., -72 в 2016 г., -282 за 6 месяцев 2017 г.), и прежде всего - сельских поселений (-480 в 2015 г., -69 в 2016 г., -210 за 6 месяцев 2017 г.), а также рост количества городских округов (+26 в 2015 г., +4 в 2016 г., +18 за 6 месяцев 2017 г.).

Таблица 2

Изменение числа муниципальных образований (МО) по видам

Отметим, что данные преобразования в масштабах страны не носят массового характера, но ощутимо затрагивают территории ряда субъектов Российской Федерации. Например, в Сахалинской области в декабре 2016 г. - январе 2017 г были объединены Углегорское городское поселение, Шахтерское городское поселение и Бошняковское сельское поселение Углегорского муниципального района с образованием нового Углегорского городского округа. В результате этого Сахалинская область стала вторым после Магаданской области субъектом Российской Федерации, вся территория которого распределена между городскими округами.

Вопросы территориальной организации местного самоуправления в малочисленных, труднодоступных районах Севера также продемонстрировали свою специфику. Так, на территории Республики Саха (Якутия) действует 455 муниципальных образования: 34 муниципальных района, 2 городских округа, 48 городских поселений и 361 сельское поселение. В основу территориальной организации местного самоуправления в республике положен исторический принцип, в результате чего 2/3 сложившихся муниципалитетов имеют численность менее 1 тыс. жителей, расположены на значительном удалении от районных центров, в труднодоступных и отдаленных местностях.

В подобных условиях реализовать политику обеспечения равного доступа городского и сельского населения ко всем благам и услугам - затруднительно. Стоит задача поиска новых оптимальных моделей организации местного самоуправления. Однако с начала реформы территориальная структура местного самоуправления в Якутии остается неизменной, что объясняется исторически сложившимся менталитетом сельского населения, сформировавшего тип закрытой общины на территории отдельных по селений (Доклад., 2015, с. 125). Тип закрытой общины затрудняет принятие решений об объединении с другими муниципальными образованиями, исходя из социально-экономических приоритетов.

Другой важной проблемой территориальной организации местного самоуправления районов Крайнего Севера Дальнего Востока, выявленной в ходе муниципальной реформы, является влияние крупных перспективных инвестиционных проектов, чаще всего горнодобывающей специализации, реализуемых на их территории.

Подобные проекты оказывают существенное влияние на возникновение вахтовых поселений с добывающей специализацией, но эффект освоения крупных инвестиций имеет взрывной и краткосрочный характер на развитие смежных территорий. Создаваемые вахтовые поселения, в соответствии с нормативами градостроительного проектирования, не могут иметь комплексной социальной инфраструктуры и не являются самостоятельными типами муниципальных образований. В этих условиях ориентация на поддержку исключительно северных опорных сельских территорий, как это отмечено в Стратегии устойчивого развития сельских территорий РФ на период до 2030 г.2, может привести к опустыниванию огромных малонаселенных территорий Севера России. Сгладить диспропорции в социально-экономическом развитии муниципальных образований Севера могло бы межмуниципальное сотрудничество. В Республике Саха (Якутия) оно организовано в рамках Совета муниципальных образований республики, но ориентируется лишь на защиту интересов муниципальных образований в судах и на распространение лучших муниципальных практик. Иные формы межмуниципального сотрудничества, в том числе через создание коммерческих организаций, реализацию совместных муниципальных программ, создание городских агломераций или проектов, не развиты.

Третий результат реформы связан с попыткой закрепить и сделать более стабильными и управляемыми экономические, в частности финансово-бюджетные, основы местного самоуправления. Это крайне важный момент, инициировавший в значительной мере все реформенные мероприятия. Однако практически сразу после «запуска» реформы проявились проблемы, порожденные методическими недоработками ее базовой концепции, лишенной достаточных экономических обоснований.

Централизация бюджетообразующих налогов на федеральном и региональном уровнях бюджетной системы, неуклонный рост доли целевых трансфертов при выделении финансовой помощи из бюджетов других уровней привели к тому, что финансовое положение муниципальных образований зависит не от их собственных усилий, а от финансовых возможностей субъекта РФ и величины межбюджетных трансфертов.

По данным мониторинга Минфина РФ, дотационность1 свыше 70% имеют 50% местных бюджетов, в том числе 52% районных бюджетов и 54% бюджетов поселений (Доклад., 2016, с. 123). Бездотационными являются только 1,3% муниципальных образований. Особо сложное положение характерно для малочисленных поселений (с численностью до 1000 чел.). Как правило, в таких поселениях объем внешних источников доходной части местных бюджетов превышает 90%.

Таким образом, хотя за годы реформы возросла финансовая поддержка МО со стороны государства, но произошло это не за счет укрепления собственной доходной базы МО, а по линии федеральных целевых программ и приоритетных национальных проектов. Федеральная власть, похоже, не стремится преодолевать возникшее несоответствие местных бюджетов расходным обязательствам, необходимым для исполнения органами местного самоуправления их полномочий.

Четвертый результат реформы связан с неопределенностью механизмов регулирования полномочий органов местного самоуправления.

К 2003 г. по ряду базовых позиций полномочия муниципалитетов совпадали с полномочиями субъектов РФ, что порождало череду конфликтов, особенно в отношениях регионов с их «столицами». Требовалась кардинальная реформа, согласованная с рядом преобразований, прежде всего, в налогово-бюджетной сфере, в регулировании отношений публичной собственности.

Предусматривавшиеся в первоначальной редакции 131-ФЗ положения предполагали, что круг полномочий и расходных обязательств муниципалитетов будет скорректирован, за органами местного самоуправления будут закреплены вопросы, которые определяют суть вопросов местного значения2, а ответственность за их полное и качественное исполнение существенно повысится. Закон также проводил четкую грань между «собственными» и «делегированными» полномочиями (расходными обязательствами) местных органов власти и, соответственно, между источниками их финансирования (делегированные полномочия должны финансироваться только за счет субвенций).

Однако в ходе реализации реформы 2003 г. сфера муниципального управления в стране существенно расширилась (табл. 3). Причем 131-Ф3 позволяет расширять перечень вопросов местного значения сельских поселений с 13 до 25, а внутригородского района - в пределах перечня вопросов местного значения городского округа.

Таблица 3

Территориальная структура полномочий органов местного самоуправления, закрепленных Федеральным законом 131-ФЗ

По оценке Министерства юстиции РФ (Информационно., 2017), перераспределение полномочий не является массовым явлением и как институт регулирования применяется в России весьма локально. Принципиально иная ситуация сложилась с механизмом делегирования ОМСУ отдельных государственных полномочий1. Законы о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями приняты в 84 из 85 субъектов Российской Федерации (за исключением города федерального значения Севастополя). Адресатами делегированных государственных полномочий являются органы власти всех без исключения муниципальных районов и городских округов, около 75% городских и 90% сельских поселений, а в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге - всех внутригородских муниципальных образований. Нередкой является ситуация осуществления органами местного самоуправления нескольких десятков делегированных государственных полномочий.

Конечно, ОМСУ не могут остаться вне решения вопросов общегосударственного значения. Но исполнение государственных полномочий не должно превращаться в обременительную повинность, препятствующую реализации муниципалитетами их основных обязательств перед населением.

Дополнение 131-ФЗ статьями 14-1, 15-1 и 16-1 говорит о том, что регулирование полномочий ОМСУ смещается с принципа «разрешено только то, что разрешено» к принципу «разрешено все, что не запрещено». Формально это повышает статус ОМСУ, но порождает серьезное противоречие между «полномочным законодательством» и бюджетным законодательством. Если первое смещается к принципу «разрешено все, что не запрещено», то второе остается на консервативных позициях «разрешено тратить бюджетные средства только на то, на что разрешено».

В этой связи ключевое значение приобретает вопрос финансирования полномочий. Не случайно Общероссийский Конгресс муниципальных образований предлагает разработать нормативы и стандарты по каждому полномочию, которые должны использоваться в качестве оценки расходной части бюджета при расчете дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований (Доклад., 2016, с. 138).

Пятый результат связан с уровнем приближения местного самоуправления к населению. Были расширены возможности прямого участия граждан в решении некоторых ключевых вопросов развития «своих» территорий. В практику муниципального управления введены обязательные процедуры публичных слушаний. Создана новая система союзов и ассоциаций муниципальных образований, включающая в себя советы муниципальных образований субъектов РФ и Общероссийское объединение муниципальных образований (Конгресс). Повышены и существенно уточнены меры контроля населения за действиями избранных им органов местного самоуправления. Расширена кадровая база муниципалитетов, а также их материально-техническая и информационная база. Наряду с этим исследователи и практики отмечают (Муниципальная., 2017; Доклад., 2016; Юркова, 2016), что во многих субъектах РФ их взаимоотношения с ОМСУ, а также взаимоотношения между ОМСУ муниципальных районов и поселений строятся на принципе начальника и подчиненного, огромное количество поступающих сверху команд, проверок, отчетов подавляет любые инициативы снизу, а возникшая новая система союзов и ассоциаций муниципальных образований оказывается встроенной в вертикаль государственной власти и не способна выполнять свою главную функцию - защиту интересов местного самоуправления (Бабун, 2017), что заставляет говорить об отсутствии местного самоуправления в России в истинном понимании этого слова и трансформации его в нижний уровень государственной власти.

Результаты социологических исследований подтверждают это утверждение: 63% граждан связывают местное самоуправление не с совместной выработкой решений, а с государственной властью, причем наиболее ярко это демонстрирует городское население (Гуренкова, 2016).

Приходится констатировать, что ни одна из провозглашенных трех главных целей муниципальной реформы фактически к настоящему моменту не достигнута. Не удалось сформировать стабильную и непротиворечивую законодательную базу местного самоуправления; экономическая и финансовая базы муниципальных образований не приведены в соответствие с объемами полномочий; активность населения и структур гражданского общества на местном уровне остается невысокой.

Попытаемся понять, почему ход реформы и ее результаты оказались столь неординарными и противоречивыми.

2.3.Причины проблемности результатов муниципальной реформы.

1. При формировании новой системы местного самоуправления не был принят во внимание высокий уровень социально-экономической дифференциации субъектов РФ, а также их значительные различия по иным признакам (размеры и освоенность территории, плотность населения и пр.).

Тем самым была предложена схема преобразований, минимизирующая участие субъектов РФ в выборе модели реализации реформы и/или ее определенной корректировке сообразно региональной специфике. Произошел переход от чрезмерной пестроты муниципальной организации в регионах России, создававшей определенные трудности в единой системе общегосударственного управления и удовлетворения многих нужд населения, к механически заорганизованному единообразию (Экономика., 2014, с. 296-297). При определении исходных условий и направлений реформы общеэкономический принцип определения административно-территориальной структуры местного самоуправления был подменен частными экономико-географическими показателями (численности населения, «пространственной доступности» для населения органов местного самоуправления и пр.). Это явилось одной из причин формирования значительной части муниципалитетов на неадекватной для них экономической базе.

Такой подход неприемлем для местного самоуправления - института локального, органически связанного со спецификой условий и задач развития конкретной муниципальной территории.