Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Структура органов местного самоуправления).pdf

Подобная централизация в целом характерна для высокоцентрализованного российского государства, причем не только советского периода. Местное самоуправление, как автономный институт, слабо вписывалось в плановую идеологию правительства и в патерналистскую идеологию населения. Интерес к базирующейся на самоорганизации деятельности местного самоуправления возникал в периоды кризисов и ослабления государственной власти1. Восстановление экономики приводило к ослаблению интереса к местному самоуправлению. Исключением являлись предвыборные периоды, когда в ходе борьбы за голоса избирателей вновь возникали обещания по усилению местного самоуправления.

Возрождение интереса к реальному местному самоуправлению в России связано с общими демократическими преобразованиями, инициированными перестройкой. При этом непосредственным стимулом возрождения местного самоуправления послужили все же не политические, а экономические мотивы. Постановления «О проведении в 1990 г. экспериментальной отработки механизма хозяйствования на основе самоуправления и самофинансирования» Совета министров СССР и Совета министров РСФСР от 12 января 1990 г. представляли собой попытку децентрализации управления на основе хозрасчета (Экономическая..., 1969) - модели, которая, как тогда считалось, способна пробудить инициативу не только в трудовых коллективах, но и в органах власти.

К рассматриваемому моменту ситуация в российской экономике изменилась, наиболее существенной модификации подвергся механизм принятия решений и распределения ресурсов в экономике. Введение механизмов экономической свободы на микроуровне (для предприятий и объединений), передача прав по принятию решений об использовании производительных ресурсов предприятий при дефиците самих ресурсов привели к децентрализации управленческих функций, к разрушению основополагающего принципа «вертикали власти» - развитие по сценарию центра и за счет ресурсов центра.

В новых условиях федеральный центр провозгласил, что необходимость в прямом государственном управлении всеми процессами общественного воспроизводства при помощи плановых заданий и детальной регламентации хозяйственной деятельности предприятий и организаций отпадает. В условиях перманентного дефицита государственных капитальных вложений на протяжении 1988-1990 гг. обострение политических противоречий между Союзом и республиками трансформировалось в провозглашение необходимости перенести центр тяжести по формированию структурной, инвестиционной и социальной политики на республиканский уровень и на уровень местных Советов, оставив в компетенции Союза только формирование общегосударственных целей и приоритетов, разработку общегосударственных социальных, научно-технических и экологических программ и общие инфраструктурные функции.

Подобный подход в целом менял представление о возможностях и инструментах преодоления кризиса в регионах и требовал перехода к новой парадигме управления и самоуправления на региональном уровне, ориентирующейся на ставший к началу 1991 г. неизбежным процесс встраивания в экономический механизм рыночных регуляторов - к стимулированию местного самоуправления в России.

Местное самоуправление, как децентрализованная форма управления, предполагающая известную самостоятельность, автономность местных органов, которые выступают органами местных самоуправляющихся территориальных сообществ, возникло в рамках развития цивилизации западного типа, как логичное продолжение «городов-государстств» эпохи феодальной раздробленности (Лексин, Швецов, 2012, с. 528-586). Более широкое понятие местного самоуправления подразумевает право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения (Европейская..., 1985).

Реальное местное самоуправление характеризуется тремя основными элементами:

• широкими полномочиями органов местного самоуправления (ОМСУ), не пересекающимися с полномочиями других уровней власти;

• имеющимися у ОМСУ достаточными экономическими ресурсами;

• развитием местного самоуправления как общедоступного демократического института гражданского общества, что определяется, прежде всего, доступностью благ муниципального управления и возможностью прямого участия населения в управлении делами территории (так называемые «прямые формы демократии»).

В России на момент начала реформы все названные элементы находились в зачаточном состоянии, их требовалось создать.

Реальным инструментом реализации государственной политики в любой сфере являются нормативно-правовые акты (НПА). Не является в этом смысле исключением и вопрос реформирования местного самоуправления. Учитывая большое число НПА, посвященных данной теме, остановимся лишь на наиболее существенных аспектах данной проблемы.

Первым шагом, положившим начало реформирования советской модели местного самоуправления по канонам западной демократии, стало принятие закона РФ от 06.07.1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РФ». Прежним местным Советам был «присвоен» статус местного самоуправления и дана определенная автономия, хотя в реальности они продолжали исполнять компетенцию прежней власти. Эти «новые» органы власти зачастую самостоятельно определяли свои полномочия, формы и инструменты взаимодействия с государственными органами власти, вынужденно решая возникавшие в процессе кризиса проблемы. Результатом данного этапа явилось понимание, что становление эффективного института местного самоуправления - длительный процесс, требующий качественного нормативно-правового регулирования, накопления опыта работы и соответствующего финансового обеспечения.

Вторым этапом реформирования местного самоуправления в РФ стало принятие в августе 1995 г. Федерального закона № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», основные положения которого соответствовали нормам Конституции РФ 1993 г.1 Принято считать, что с вступлением в силу именно этого закона в стране началось реальное формирование местного самоуправления, под которым понималась самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через ОМСУ вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. За время действия этого закона в стране сложилось заметное разнообразие систем субрегионального государственного управления и местного самоуправления при доминировании тенденции к росту числа регионов, использовавших одноуровневую (главным образом «районно-городскую», реже - поселенческую) систему муниципального управления. В законе впервые был приведен список вопросов местного значения, включавший в себя 30 пунктов. Ранее многие вопросы из списка входили в компетенцию государства2.

Однако подобное разграничение полномочий с новой силой проявило проблему источников их финансирования. Анализ распределения доходов и расходов по уровням бюджетной системы в РФ за период 1995-2003 гг. демонстрирует усилившуюся перегрузку местных бюджетов (табл. 1).

Таблица 1

Распределение доходов и расходов по уровням бюджетной системы РФ *, %

Внутрирегиональный процесс децентрализации (на уровне субъектов Федерации) показывает, что принятие 154-ФЗ привело к росту доходных и к еще большему росту расходных долей местных бюджетов в 1996 г. с некоторым снижением их в дальнейшем. Пиковое значение, достигнутое в 1996 г. (60,8%), объясняется завершением передачи на местный уровень социальных объектов, содержание которых теперь вменялось в обязанности местных властей.

В течение всего рассматриваемого периода наблюдался устойчиво положительный баланс долей на уровне региональных бюджетов и, соответственно, отрицательный - на местном уровне1. Превышение доли доходов над долей расходов в федеральном и региональных бюджетах не является «криминалом». В экономической литературе подобное превышение известно как «бюджетный навес» - избыток доходов на федеральном и/или региональном уровне, создающий для органов государственной власти возможность дополнительного финансового маневра (при этом экономически нецелесообразным считается «навес», превышающий 4-5 п. п. на уровне федерального бюджета и 2-3 п. п. на уровне регионального бюджета).

Проблема состоит в том, что в анализируемый период величина бюджетного «навеса» на уровне регионов значительно превышала нормы экономической целесообразности и была равна в среднем 10 п. п., а в 2003 г. приблизилась к 18 п. п. Столь сильная концентрация финансовых средств региона в региональных бюджетах говорит о полной финансовой зависимости местных бюджетов в это время. Практически вся тяжесть реформы и нехватки бюджетных ресурсов легла именно на местный уровень власти.

К тому же в течение 1990-х гг. на региональные и местные бюджеты в соответствии с рядом федеральных законов были возложены значительные обязательства, не обеспеченные доходными источниками (так называемые «нефинансируемые федеральные мандаты»). По существующим оценкам, удельный вес муниципальных бюджетов в финансировании федеральных мандатов на отдельных территориях в это время превышал 3/4 всех расходов.

В этих условиях к 2003 г. созрели предпосылки к реализации нового, третьего этапа муниципальной реформы, который должен был учесть выявленные недостатки и реализовать ряд новаций, среди которых главными выступали следующие:

1) стабильность и разумность нормативно-правового законодательства в части организации местного самоуправления. Требовалось сформировать стабильную и более совершенную законодательную базу местного самоуправления, четко закрепив территориальный принцип разграничения власти (на одном уровне не могут действовать органы государственного и муниципального управления);

2) финансовая обеспеченность местного самоуправления. Назрела необходимость приведения экономической и финансовой базы муниципальных образований в соответствие с объемами делегируемых им полномочий, без чего невозможно говорить о создании реального самоуправления на муниципальном уровне;

3) рост активности населения. Настоятельной необходимостью явилась активизация деятельности населения и структур гражданского общества, приближение муниципальной власти к населению.

2.2.Проблемные результаты реализации муниципальной реформы.

Формально, как было отмечено выше, федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (131-ФЗ) положил начало современному этапу реализации муниципальной реформы. Однако фактически предусмотренные законом изменения (обобщенно они именуются «муниципальной реформой 2003 г.») начались только в 2006 г., а реализация закона проходила в условиях, когда продолжали действовать законодательная база, правовые и институциональные механизмы, использовавшиеся после принятия Федерального закона о местном самоуправлении 1995 г. Как следствие, результаты реализации 131-ФЗ получились достаточно противоречивыми, не обеспечившими объем и качество услуг, которое население должно получать в экономически развитом государстве на местном уровне.

Первый результат - не удалось сформировать стабильную и более совершенную законодательную базу местного самоуправления. Фактически за период после принятия 131-ФЗ в него было внесено около 400 изменений и дополнений, и этот процесс продолжается. Пожалуй, ни один другой федеральный закон не менялся так часто и так бессистемно. При этом существенные и плохо увязанные между собой изменения, затрагивающие интересы местного самоуправления, вносились также в Градостроительный, Земельный, Жилищный, Бюджетный, Налоговый и другие кодексы РФ. Не случайно в докладе Института современного развития (ИН-СОР) «Обретение будущего. Стратегия 2020» отмечается, что современное состояние местного самоуправления стало результатом не столько осознанной политики, сколько продуктом ее дефицита и чрезвычайной изменчивости.

Второй результат - оптимизация территориальной организации самоуправления, объявленная как одна из целей реформы, не принесла бесспорных результатов.

На начало 2000-х гг. Росстат фиксировал в России около 11,7 тыс. муниципальных образований. В реальности около половины этих органов территориального управления являлись местными назначаемыми администрациями на сметном финансировании, которые принципиально нельзя было рассматривать как самостоятельный институт местного самоуправления. Это косвенно подтверждал и Минфин России, указывавший, что в стране в тот период существовало порядка 5,5 тыс. местных бюджетов.

Правительство в 131-Ф3 пыталось определить единые принципы формирования сети муниципальных образований для всех субъектов Российской Федерации. В результате на старте данного этапа реформы число муниципальных образований выросло почти в 5 раз. Формально это приблизило местное самоуправление к населению, сделав более реальными многие формы участия граждан в решении вопросов местного значения (сходы и пр.). Однако надежды на то, что подобный процесс привнесет новое содержание в российское местное самоуправление, явно не оправдались. Более того, подобный курс муниципальной реформы противоречил мировой практике укрупнения муниципалитетов (Бухвальд, 2013), поскольку в настоящее время понятие «доступности» местного самоуправления для граждан приобретает иные критерии, чем только пешеходная доступность.

Не случайно уже на старте реализации данного этапа реформ во многих субъектах РФ начался процесс укрупнения поселенческих муниципальных образований, а также слияния поселений в единые городские округа. К июлю 2017 г. в России насчитывалось 22,1 тыс. муниципалитетов. Судя по формирующейся тенденции (табл. 2), этот процесс будет продолжаться, ориентируясь на экономические критерии структуризации местного самоуправления.