Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Структура органов местного самоуправления).pdf

2. Федеральным законодательством был существенно расширен перечень вопросов местного значения. Но происходило это без закрепления за муниципальными образованиями достаточных налоговых доходов. Причем в ходе этого расширения органам местного самоуправления все чаще вменялось в обязанность исполнять полномочия, которые трудно отнести к вопросам местного значения. И хотя реформа ослабила «финансовое перенапряжение», связанное с выполнением на муниципальном уровне переданных государственных полномочий, объем последних оказался избыточен.

Конечно, муниципальные органы управления не могут оставаться вне решения вопросов общегосударственного значения. Однако практика доказывает, что государственные полномочия, передаваемые для исполнения на муниципальный уровень лишь временно, на деле закрепляются на длительный срок. Если реалии требуют такого решения, необходимо разработать порядок, при котором по истечении определенного времени передаваемые полномочия переоформлялись бы как собственные, с соответствующим изменением порядка их финансового обеспечения. Однако и при таком варианте объем переданных государственных полномочий должен быть законодательно ограничен, а передаваемые на места дополнительные государственные полномочия должны реализовываться муниципалитетами только на добровольной основе и с восполнением затрат на их осуществление.

Ситуацию усугубляет то, что каждый уровень местного самоуправления как бы «обособился», решая только собственный круг задач. И хотя для сохранения единства в системе управления социально-экономическим развитием территорий 131-Ф3 «призывает» к межмуниципальному сотрудничеству, органы местного самоуправления разного уровня, не связанные каким-либо соподчинением (это исключено 131-Ф3), взаимодействуют недостаточно активно (Барабаш, Леонов, 2013).

3. Предусматривавшиеся институциональные и правовые новации не получили достаточного финансово-экономического обеспечения в ходе реформы.

Основными условиями перехода к полномасштабной реализации муниципальной реформы является обеспечение сбалансированности финансовых источников локального развития и постоянный мониторинг финансового положения муниципальных образований. Однако имевшиеся позитивные посылки не могли быть реализованы в условиях отказа федерального законодательства предоставить муниципалитетам достаточные гарантированные финансовые ресурсы.

Муниципальные финансовые ресурсы формируются двумя основными составляющими: средствами местных бюджетов и муниципальной собственностью. Мы рассматриваем главным образом проблемы формирования местных бюджетов, что же касается муниципальной собственности, то в ходе реформы она была практически уничтожена в результате закрепления принципа обязательного отчуждения «непрофильного» муниципального имущества. К сожалению, исследования этого процесса малочисленны (Бухвальд, 2010; Аникина, 2012), а последствия подобной «реформы» муниципальной собственности не получили еще обобщающего анализа и статистической оценки.

В современных условиях способность местных бюджетов финансировать полномочия органов муниципального управления находится в полной зависимости от передачи им налоговых долей и/или прямой финансовой помощи. По оценке Всероссийского совета муниципальных образований (ВСМО) (Политика., 2014, с. 28), при нормативно рассчитанных расходных обязательствах российского местного самоуправления в 5 трлн руб., их фактически располагаемые финансовые ресурсы определяются примерно в 3,2 трлн руб. То есть, имеет место дисбаланс около 2 трлн руб.

Финансовая политика государства по отношению к местному самоуправлению часто экономически труднообъяснима. С одной стороны, уменьшается стимулирующая роль налоговой политики, как и всей системы межбюджетного регулирования, с другой - наблюдается чрезмерная централизация финансовых ресурсов, что негативно сказывается на финансовой самостоятельности муниципалитетов и, главное, никак не стимулирует их социально-экономическое развитие (Березина, 2016). В результате - значительно ослабляется финансово-имущественная основа местного самоуправления, без которой главные проблемы муниципалитетов не решить.

В целом радикального улучшения ситуации в системе местных финансов не произошло, т. к. способность органов местного самоуправления реа-лизовывать свои функции стала полностью зависеть от передачи в их бюджеты налоговых долей или прямой финансовой помощи из региональных бюджетов. Одновременно полнота и эффективность осуществления этих функций мало связана с качеством управленческой деятельности муниципалитетов (в т. ч. по расширению экономического потенциала территории и, соответственно, по увеличению ее налоговой базы).

4. Законодательство поставило муниципалитеты (по функциям и по основным источникам бюджетных доходов) в положение практически полной отчужденности от развития экономической базы соответствующих территорий, от динамики инвестиционного процесса, от развития предпринимательства.

В последнее время удалось частично преодолеть этот «перекос», когда в процессе последующих корректировок 131-ФЗ в круг вопросов местного значения были включены позиции, прямо касающиеся экономической деятельности на территории. Но формальных полномочий недостаточно. Необходимы серьезные мотивы к их исполнению. Таким мотивом может быть привязка доходной базы местных бюджетов и оценки деятельности местных администраций к показателям экономической активности (производство, инвестиции, занятость) на территории. Однако сегодня такой зависимости нет. В результате муниципалитеты остаются не только вне необходимых объемов бюджетных средств, но и без действенных стимулов их наращивания за счет развития муниципального хозяйства. А неопределенность с перечнем объектов, относимых к муниципальному имуществу, еще более усугубила эту ситуацию.

Следует отметить и усложнение модели внутрирегионального финансового выравнивания, основные принципы и инструменты которой продиктованы «сверху». Данная модель приобрела многоканальный характер. Как и в случае с двухуровневой системой местного самоуправления, субъектам РФ жестко предписаны единые для всех методы реализации финансовой помощи муниципалитетам различных видов. Приходится признать, что действующая модель реформирования местных финансов и региональных межбюджетных отношений не содержит стимулирующих механизмов и не «работает» на расширение объема и повышение качества муниципальных услуг населению. В итоге население страны убеждается в беспомощности институтов местного самоуправления, что ведет к дискредитации реформы и поставленных перед ней целевых установок.

5. Органы местного самоуправления (как и население) не стали активными участниками и инициаторами преобразований, осуществляемых в ходе муниципальной реформы. Характер и направленность этих преобразований определяются в основном решениями федеральных и, в меньшей степени, региональных властей.

Конечно, формирование и функционирование институтов местного самоуправления должны быть поставлены в определенные экономико-правовые рамки. При этом закрепление за ними жизненно важных для населения полномочий (в т. ч. переданных государственных), а за местными бюджетами -особого места в налогово-бюджетной системе, с законодательно определенной доходной (налоговой) базой требует усиления функций государственного регулирования и контроля. Однако рамки этого государственного регулирования должны направлять гражданскую инициативу, а не сдерживать ее, особенно когда она имеет позитивные экономические и социальные предпосылки.

В ходе реформы был частично утрачен ряд продуктивных институтов местного самоуправления, имевших перспективы эффективного использования и в новых условиях (например, внутригородские муниципальные районы в ряде крупных городов - столицах субъектов РФ1), само пространство «муниципального управления» стало асимметричным2. Едва ли это можно считать реализацией принципов «равнодоступности» граждан к системам муниципального управления и возможности прямого участия населения в решении местных проблем на территории.

Можно заключить, что реальные результаты реформы сильно отличаются от провозглашенных целей. Ситуация с местным самоуправлением в стране остается крайне сложной, а в малых городах и сельской местности критической, особенно в сфере финансов, задача реального приближения местного самоуправления к населению в ходе реформы решена лишь частично, а реализуемые для этого методы - противоречивы.

Несмотря на различную остроту оценок ситуации с местным самоуправлением в России, все замечания сводятся к одним и тем же проблемам: невысокая финансовая самостоятельность; утрата влияния населения на формирование и деятельность органов местного самоуправления; встраивание органов местного самоуправления в вертикаль государственной власти, их своеобразная «унитаризация».

2.4.Перспективы муниципальной реформы.

Наличие большого числа проблем в реализации реформы местного самоуправления зачастую порождает, как отмечается в литературе (Юркова, 2016), стремление к революционному пути их решения, возврату к «истокам», отказу от ориентации на «западную» модель местного самоуправления, к усилению тенденции централизации власти, утвердившейся, как заявляют сторонники данного подхода, в российском общественном сознании.

Представляется, что названные тезисы как минимум спорны.

Во-первых, как показывает мировой опыт, не существует единой «западноевропейской» или тем более «западной модели» местного самоуправления. Например, в трех наиболее значимых государствах Европы (Великобритании, Франции и Германии) модели местного самоуправления разнятся формами организации, компетенцией, степенью централизованности (Рой, 2006). Более того, даже в рамках одного государства, например Германии, модели могут отличаться, а в США вообще каждый штат имеет свою модель местного самоуправления (Кормушкина, 2010).

Во-вторых, тезис о традиционной централизации власти в России и необходимости следовать ему не учитывает, что абсолютная консервация традиций противоречит самой идее развития. Главное здесь то, что общественное бытие определяет общественное сознание, а не наоборот. Поскольку общественное бытие в современной России коренным образом меняется, будет меняться, пусть и не столь динамично, в силу большей инертности, общественное сознание. Социальной базой для местного самоуправления выступают экономически свободные граждане (развитый средний класс), и по мере его качественного развития и количественного роста идеи местного самоуправления будут укрепляться в общественном сознании.

Как следует из логики статьи, в современной России фактом следует признать низкий уровень методологической и общетеоретической проработки проблемы развития и реформирования местного самоуправления. Рассмотренные проблемные результаты муниципальной реформы порождают как минимум ряд предложений по совершенствованию ее социально-экономической составляющей в рамках «эволюционного подхода».

1. Следует признать, что реформа не завершена, а ее основные положения нуждаются в развитии и корректировке. При этом принципиально важно, чтобы развитие и углубление реформы осуществлялось не в направлении ее унитаризации. В регионах конкретные проблемы муниципальной реформы и пути их решения видны более четко, поэтому целесообразно именно регионам передать полномочия по корректировке основных составляющих реформы.

2. Однако роль федерального законодательства остается определяюще значимой. Причем не только в вопросе укрепления налогово-бюджетной базы местного самоуправления (например, путем передачи в местные бюджеты всех доходов от малого и среднего предпринимательства), но и в разработке и законодательном закреплении ряда «базовых» моделей организации местного самоуправления, а также бюджетного процесса и межбюджетных отношений на субрегиональном уровне. Речь идет о моделях, которые могли бы выбираться субъектами РФ и населением, как наиболее адекватные местным условиям, из общего рамочного списка.

3. Необходим развернутый мониторинг, фиксирующий позитивные достижения реформы и ее недостатки для целей формирования и уточнения конкретных контуров «регулируемого многообразия» моделей организации местного самоуправления.

Организация мониторинга хода реформы потребует повышения качества муниципальной статистики, так как располагаемая информационно-

аналитическая база, отражающая процесс развития местного самоуправления и практические итоги его реформирования, крайне слаба. Начинать придется практически «с нуля», поскольку до сих пор нет единства мнений даже в том, что, собственно, следует понимать под термином «муниципальная статистика» (Леонов, 2015). Формально законодательство возлагает на муниципальные образования ответственность по организации сбора статистических показателей, характеризующих состояние их экономики и социальной сферы. Однако нынешняя финансово-бюджетная ситуация в муниципалитетах делает реализацию этой функции проблематичной. Что касается федеральной государственной статистики, то, также имея ограниченные возможности, она неохотно идет на расширение круга показателей, характеризующих социально-экономическую ситуацию в му-ниципалитетах.

4. Необходима разработка общегосударственной Концепции развития местного самоуправления. Только при этом условии удастся преодолеть кризисную ситуацию и увязать новации в сфере местного самоуправления с другими составляющими социально-экономической стратегии государства. Следует вернуться, именно вернуться, а не начинать все заново, к системной долгосрочной работе по развитию местного самоуправления. Ведь в недалеком прошлом в России имелись концепция и план действий по становлению и развитию местного самоуправления, существовал единый координационный центр проведения реформы в формате профильного министерства, развитая сеть структурных подразделений в органах государственной власти с налаженными связями между ними, что в совокупности и представляло систему управления муниципальной реформой.