Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Структура органов местного самоуправления).pdf

Введение

Одним из важнейших демократических институтов является местное самоуправление (МСУ), рассматриваемое как форма самоорганизации и участия граждан в управлении развитием локальных территорий и представляющее нижний уровень власти в стране. Россия имеет богатый, но зачастую противоречивый опыт становления и развития местного самоуправления. Наиболее существенным преобразованиям этот институт власти подвергся с принятием федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в который за 10-летний период было внесено более 100 изменений. Однако, как показывают многочисленные исследования российских ученых, ряд целей муниципальной реформы так и не был достигнут в силу разных причин, лежащих в плоскости нормативно-правового характера, слабости финансово-экономических основ муниципальных образований, пока еще невысокой активности населения в осуществлении местного самоуправления. 

Меры, инициированные на уровне федерации, пока не позволят улучшить ситуацию в муниципальных образованиях, поэтому требуются решения на уровне субъекта РФ, в том числе в рамках механизма по снижению внутрирегиональной дифференциации, развитию и поддержке института местного самоуправления и местных инициатив.

Цель данной работы – проанализировать местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития.

Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:

- изучить структуру органов местного самоуправления;

- рассмотреть местное самоуправлениее в системе публичной власти;

- исследовать реформу местного самоуправления (её причины, проблемы, перспективы).

1.Общая характеристика местного самоуправления в РФ

1.1.Структура органов местного самоуправления.

Орган местного самоуправления представлен двумя ветвями власти: законодательная, исполнительно-распорядительная власть. Необходимо отметить, что каждый орган местного самоуправления имеет собственный правовой статус, полномочия, компетенцию. Данные органы классифицируются на следующие виды: представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация, контрольно-ревизионный орган. В зависимости от вида муниципального образования, в числе органов местного самоуправления также может быть избирательная комиссия муниципального образования. Указанные органы соответствующего муниципалитета образуют единую систему в том смысле, что от любых двух и более органов не могут исходить взаимоисключающие властные предписания. Каждый муниципальный орган имеет собственную компетенцию, которая не может принадлежать другому органу, что, однако, не исключает их общего взаимодействия, координации, сотрудничества в целях реализации общих вопросов местного значения в интересах своего общества - населения.

Правовой статус органа местного самоуправления сочетает в своей структуре такие составляющие как обособленная организационно-правовая форма, наличие исключительных властных полномочий, публично-значимых функций, осуществление полномочий в пределах территории соответствующего муниципального образования [1-2].

Каждый орган проходит процесс создания (учреждения), формирования, в особом порядке, что предусматривается законодательством и принимаемыми в его обеспечение подзаконными актами. При этом, законодательно органы местного самоуправления вправе осуществлять лишь то, что предписано законодательством, реализация иных полномочий не допустима. Исключение из этого правила составляют отдельные государственные полномочия, которые осуществляются соответствующими органами исключительно в рамках законов субъектов РФ.

Существует также градация (классификация) органов местного самоуправления по составу: единоличные, коллегиальные, органы общей и специальной компетенции, выборные и назначаемые, нормотворческие, исполнительно-распорядительные, контрольные, избирательные. Подобная классификация имеет значение для правильного уяснения юридического статуса соответствующих субъектов муниципальных правоотношений.

К примеру, проанализировать представительный (законодательный) орган муниципального образования, то по своей природе он является коллегиальным, основанным на равенстве лиц, входящих в его состав (депутатов), а также он является выборным и нормотворческим органом общей компетенции.

Другой орган - глава муниципального образования - единоличное высшее должностное лицо, в полномочиях которого вопросы общей компетенции. Избрание данного органа происходит посредством прямых выборов, либо косвенных выборов - из числа депутатов представительного органа муниципального образования. Основной его функцией является координация деятельности иных органов местного самоуправления, что включает преимущественно исполнительно-распорядительные полномочия, отчасти - нормотворчество и контроль.

Местная администрация - единоличный орган общей компетенции, осуществляющий в основном исполнительно-распорядительную функцию, однако способы его формирования могут быть различными. В случае, если глава муниципального образования избран непосредственно населением на основе прямого волеизъявления, то он возглавляет представительный орган, либо местную администрацию. В первом случае глава местной администрации нанимается по контракту и, следовательно, имеет статус назначаемого должностного лица; если же избранный напрямую гражданами глава муниципального образования одновременно возглавляет и местную администрацию, то местная администрация становится выборным органом. Такая же картина, как в первом случае, складывается, если глава муниципального образования избран из числа депутатов и возглавляет представительный орган муниципального образования, поскольку здесь также необходимо, чтобы глава местной администрации замещал свою должность по контракту. Органами специальной компетенции являются, например, контрольный орган и избирательная комиссия муниципального образования.

Структура, система органов местного самоуправления - вопрос исключительно политического характера.

Организация любого рода власти, будь то государственная, либо «местная» должна иметь собственную специфику. Важным элементом а данных правоотношениях является модель организации системы государственных и муниципальных органов власти подчиняющихся закону «вертикали власти».

Примечательно, что на местном уровне наблюдается заметное разграничение представительной и исполнительной ветвей власти, а судебная ветвь отсутствует. Однако, это не может ставить под

сомнение сам принцип разделенной и сбалансированной власти и применяется вне зависимости от уровня правоотношений.

Однако, подобное разделение властей и самоутверждение отдельных должностных лиц может оказать неблагоприятное отношение на формирование и функционирование системы органов в связи с чем, муниципалитеты должны стремиться к согласованной работе и взаимодействию в общих интересах населения муниципального образования.

Говоря о представительном (законодательном) органе муниципального образования, следует отметить, что это элемент системы местного самоуправления, который реализует муниципальные функции ввиду своей выборной основы, коллегиальности, исключительных полномочий. Поэтому, законодательство тщательным образом определяет его правовой статус. Представительный орган муниципального образования осуществляет свою деятельность на основе принципов законности, права, свободного и самостоятельного принятия решений, гласности, коллегиальности, равноправия представителей депутатского корпуса.

Модель формирования представительного органа путем всеобщих выборов - наиболее распространена и характера для городских округов, городских и сельских поселений.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования, осуществляет представление муниципального образования, обеспечивает согласованное функционирование органов местного самоуправления, не вмешиваясь в их компетенцию, несет персональную ответственность за бесперебойную работу механизмов муниципального образования.

Кроме того, глава муниципального образования наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, а, также возглавляет местную администрацию. Однако, при всей «якобы значимости» данного субъекта муниципальных правоотношений. Следует особое внимание уделить тому, что глава муниципального образования не обладает безграничной властью, он подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Практика реализации норм федерального закона №131-Ф3 в этой части достаточно разнообразна. Во многих регионах глава выполняет основную особую главенствующую роль в муниципальном образовании, а иные органы и должностные лица - подчинены его формализованной власти. Эта ситуация оказывается «выгодной» многим политическим силам и движениям. Так, должностное лицо, обладающее реальной властью единоличного властного органа, создает «прогноз» развития в целом муниципального образования, осуществляет формирование властной «элиты», управление финансовыми механизмами. Результатом чего является развитие коррупции, не соблюдение интересов простых граждан, беззаконие, и, в конечном итоге, безвластие.

Наиболее частыми проявлениями такой природы власти является право самостоятельно решать вопросы кадрового обеспечения, резерва, осуществлять штатные передвижения. Однако, действующее законодательство предлагает ряд эффективных мер для восстановления надлежащего баланса органов власти.

Например, отдельные должностные лица местной администрации могут назначаться на должности и освобождаться от них представительным органом муниципального образования по представлению главы муниципального образования. Существует и иной порядок - назначение должностного лица местной администрации главой муниципального образования с согласия представительного органа местного самоуправления. Однако, эти два положения должны иметь юридическое закрепление в Уставах муниципальных образований. И эти правовые нормы позволяют предотвратить действие неограниченной власти одного должностного лица.

Важно также: принятие и утверждение устава муниципального образования согласно статье 35 названного федерального закона находится в исключительной компетенции представительного органа. При этом, если представительный орган муниципального образования инициирует внесение в устав норм, позволяющих ввести в свою компетенцию и контроль решение всех основополагающих вопросов местного значения, то, естественно, структура власти и принцип разделения властей будет нарушен. Централизация власти недопустима со стороны любых органов местного самоуправления.

При этом, следует отметить, что функция контроля, в той или иной мере, присуща деятельности любого органа государственной власти или местного самоуправления. Без контроля сложно отслеживать исполнение принятых решений. Субъекты правоотношений обязаны контролировать ситуацию, обеспечивать соблюдение законности и правопорядка. Не исключены и более конкретные формы контроля, которые обычно фиксируются в нормативных документах, определяющих статус соответствующих органов публичной власти.

Несмотря на то, что контрольная функция это основа статуса любого органа власти, возникает необходимость создания контрольных органов, субъектный состав которых и полномочия будут определены на законодательном уровне. Контрольная деятельность в местном самоуправлении нужна и должна присутствовать в обязательном порядке, при этом, основываться она должна на достоверных сведениях, полученных из официальных источников. И в таких случаях, должна непременно наступать юридическая ответственность виновных должностных лиц за содеянное. Особый контроль должен осуществляться в сферах бюджетного и имущественного контроля, с целью реализации на практике законодательства о торгах и закупках, а также предупреждения и пресечения развития коррупционных проявлений во всех ветвях власти при реализации данными органами собственных полномочий.

1.2.Местное самоуправление в системе публичной власти.

С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в России начался очередной этап развития местного самоуправления в рамках Европейской хартии местного самоуправления. Концепция этого закона направлена на создание единой системы местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации, повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления, приближение муниципальной власти к населению.

Понятие местного самоуправления было законодательно закреплено Законом СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Важнейшие исходные положения, определяющие организацию местного самоуправления, закреплены в Конституции Российской Федерации (далее - Конституция)1.

Основополагающие начала местного самоуправления, содержащиеся в Конституции, получили дальнейшее развитие в Федеральных законах от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ и от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 с одинаковым названием «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее ФЗ-154 и Ф3-131).

К сожалению, ни Конституция, ни федеральные законы не содержат определения общих принципов организации местного самоуправления2. Принцип необходимо рассматривать как «основное, исходное положение какой-либо теории, учения, науки и т.п.»3. В Ф3-131 законодатель регламентирует частные вопросы, связанные с функционированием местной власти. Можно согласиться с точкой зрения Хабибуллина А.Р. о том, что органы местного самоуправления должны решать вопросы местного значения, сообразуясь с интересами Федерации и субъектов Федерации, а органы государственной власти должны разделять ответственность за качество и эффективность вопросов местного значения. Исходя из смысла пункта «н» части 1 статьи 72 Конституции4, Российская Федерация совместно с субъектами должна установить общие принципы организации системы органов публичной власти (системы органов государственной власти и местного самоуправления).