Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Структура органов местного самоуправления).pdf

Исходя из анализа содержания Ф3-131 и ФЗ-184, можно сделать вывод о том, что данными актами регулируются не общие принципы организации публичной власти, а конкретные вопросы организации и функционирования органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. По мнению Айбазова Р.У., «федеральный уровень государственных органов совершенствуется по-своему, каждый субъектный - по-своему, органы местного самоуправления тоже делают все по своему усмотрению. В результате налицо много дублирующих, параллельных, не согласованных между собой органов. Принятие федерального закона, регулирующего общие принципы организации системы органов публичной власти, разрешило бы многие проблемы. При этом вопросы конкретной организации системы публичной власти в субъектах Российской Федерации должны решаться региональными законами «Об организации государственной власти в субъекте Федерации» и «О местном самоуправлении в субъекте Федерации».

Необходимо также разграничить полномочия субъекта Российской Федерации и муниципальных образований в правовом регулировании местного самоуправления. В этом случае многие вопросы организации муниципальной власти можно было бы решать в Уставах конкретных муниципальных образований.

После принятия Ф3-131 государством принимаются активные меры по повышению эффективности функционирования местного самоуправления, приближению местной публичной власти к населению посредством совершенствования территориальной организации муниципальной власти, оптимизации разграничения вопросов местного значения между муниципальными районами и муниципальными поселениями, перераспределения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Несмотря на то, что в данной сфере проведена масштабная работа, процесс совершенствования системы местного самоуправления в Российской Федерации нельзя считать завершенным. В настоящее время в сфере местного самоуправления существует ряд проблем, которые требуют поэтапного и длительного решения: недостаточность собственных доходов местных бюджетов, слабая подготовка управленческих кадров для эффективного муниципального управления, потеря непосредственной связи населения с исполнительной властью в связи со снижением роли представительных органов, ослабление общественного контроля населения за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 12 декабря 2013 года Президент Российской Федерации обозначил задачу уточнения общих принципов организации местного самоуправления, развития сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах, отметив при этом, что местная власть должна быть устроена так, чтобы «любой гражданин мог дотянуться до нее рукой».

Законодательное оформление нового этапа муниципального строительства в России было осуществлено в 2014 году с принятием Федерального закона от 27 мая 2014 года № 136-Ф3 «О внесении изменений в статью 263 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Ф3-131, а также Федерального закона от 23 июня 2014 года № 165-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральных законов от 29 ноября 2014 года № 382-Ф3 «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации» и № З8З-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации», Федерального закона от 29 декабря 2014 года № 485-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации». В 2015 году был принят Федеральный закон от 3 февраля 2015 года № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Основной целью указанных выше изменений в законодательстве определено существенное повышение роли субъектов Российской Федерации в организации местного самоуправления на своих территориях. Субъектам Федерации предоставлено право своими законами создавать новые виды муниципальных образований: городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов. Также региональными законами возможно перераспределение полномочий органов местного самоуправления в пользу органов государственной власти субъектов Федерации. Учитывая тот факт, что одним из основных принципов организации местного самоуправления является самостоятельность, предоставление субъектам Федерации права перераспределять полномочия по вопросам местного значения без учета мнения населения и органов местного самоуправления можно рассматривать как нарушение конституционных принципов организации публичной власти.

При применении указанного выше федерального закона органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления будет необходимо решить ряд проблем:

- кто и каким образом будет осуществлять контроль за реализацией перераспределенных полномочий, если учитывать тот факт, что вопросы местного значения, по которым перераспределены полномочия, остаются в ведении муниципальных образований;

- соотнесение рассматриваемого института с нормами статьи 75 Ф3-131 «Временное осуществление полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти»;

- насколько практика «точечного» совершенствования норм федеральных законов, регулирующих местное самоуправление, соответствует смыслу пункта «н» части 1 статьи 72 Конституции, так как предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации является «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и органов местного самоуправления»1.

Необходимо отметить, что в результате последних изменений законодательства о местном самоуправлении произошло снижение роли представительных органов местного самоуправления. Практически отсутствуют аппараты представительных органов местного самоуправления; организационное, правовое обеспечение деятельности этих органов осуществляют организационные отделы местных администраций. В муниципальных образованиях фактически отсутствуют депутаты, работающие на постоянной, профессиональной основе. Указанные выше обстоятельства не позволяют представительным органам местного самоуправления осуществлять полноценную нормотворческую деятельность по решению вопросов местного значения, реализовывать контрольные функции по отношению к исполнительным органам местного самоуправления. Можно сделать вывод о большой зависимости представительных органов местного самоуправления от исполнительной власти.

Представляется важной точка зрения Авакьяна С.А. о том, что «муниципальное строительство своими главными целями должно видеть не только и не столько укрепление власти ..., муниципальная власть должна действовать «по принципу реализации своих четких функций» и «не должна претендовать на то, что только она в состоянии лучше других управлять». Своей главной целью органы местного самоуправления должны ставить решение конкретных проблем населения муниципальных образований, взаимодействуя в решении вопросов местного значения и не подавляя друг друга.

При сравнении нормативной модели отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления, закрепленной федеральным законодательством, с реальным состоянием этих отношений можно констатировать тот факт, что у субъектов Российской Федерации появилась проблема со «встраиванием» местного самоуправления в систему государственной власти. Поиск модели взаимоотношений сводится к выбору из двух вариантов: управление местным самоуправлением через законы или через прямое администрирование. Наличие нормы о том, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», заставляет органы государственной власти субъектов Российской Федерации искать новые варианты решений. Так, в последние годы в арсенале «средств воздействия» субъектов Федерации на местное самоуправление появился новый вид правового документа - поручение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Данный вид документа отсутствует в перечне правовых актов субъектов Федерации, но поручение оформляется на официальном бланке, регистрируется, ставится на контроль и направляется в муниципальные образования. При этом документ не попадает в поле зрения надзорных и контрольных органов. Данная система распространяется на отношения муниципального района с муниципальными поселениями, расположенными на его территории. Практика показывает, что муниципальные районы и муниципальные поселения вынуждены исполнять поручения, которые им даются «сверху». Решение вопросов местного значения откладывается, что наносит прямой ущерб населению муниципальных образований.

До настоящего времени остается неурегулированным статус выборных должностных лиц местного самоуправления, что порождает различные подходы к этому вопросу на местах. Представляется, что выборные должностные лица местного самоуправления должны иметь денежное содержание, зависящее от численности населения муниципального образования, а рамки этого содержания должны быть установлены законом субъекта Федерации.

Представляется сомнительной ситуация, при которой в федеральном законодательстве установлены диспозитивные нормы, регулирующие чины (квалификационные разряды) муниципальных служащих. В некоторых субъектах Российской Федерации из законов субъектов Федерации о муниципальной службе изъяты нормы, устанавливающие наличие квалификационных разрядов муниципальных служащих.

Резюмируя вышесказанное, можно сделать вывод о том, что основными проблемами местного самоуправления являются недостаточность финансовых ресурсов для реализации полномочий органов местного самоуправления, порождающая зависимость органов местного самоуправления от органов государственной власти; недостаточное кадровое обеспечение муниципальных образований; снижение роли представительных органов местного самоуправления.

2.Реформа местного самоуправления

2 января 2017 г Российская Федерация отметила 25-летие экономических реформ. Однако реформа советской модели местного самоуправления началась в России годом раньше, стартовав 6 июля 1991 г с принятия Закона РФ № 1550-1 «О местном самоуправлении в РФ». На протяжении всего последовавшего за этим событием реформенного периода постоянно предпринимались попытки имплантировать в российскую действительность реальное местное самоуправление, которое характеризуется тремя основными элементами: во-первых, широкими полномочиями органов местного самоуправления (ОМСУ); во-вторых, располагаемыми ОМСУ достаточными экономическими ресурсами и, в-третьих, развитием местного самоуправления как общедоступного демократического института гражданского общества, что определяется, прежде всего, доступностью благ муниципального управления и возможностью прямого участия населения в управлении делами территории (так называемые «прямые формы демократии»).

С 1991 г. реформа местного самоуправления в России прошла 3 этапа, которые условно можно охарактеризовать следующим образом:

1991-1994 гг. - период перехода к демократическим формам управления;

1995-2003 гг. - правовое закрепление демократических начал управления;

2003 г. - по настоящее время - развитие демократических форм управления.

С одной стороны, активность процессов обновления российского местного самоуправления отличалась от этапа к этапу, но всегда глубоко влияла на его экономические, правовые и институциональные основы, с другой -нет основания считать, что все инициированные ею изменения были стопроцентно конструктивны и адекватны задаче сделать муниципальное звено активным участником управления хозяйственными и социальными процессами в стране.

Попытаемся понять предпосылки муниципальной реформы в России, оценить ее результаты, выявить проблемы и направления совершенствования.

2.1.Предпосылки муниципальной реформы.

Экономика, как любая сложная социально-экономическая система, предполагает децентрализацию управленческих функций, когда каждый уровень иерархического управления имеет собственные обязательства, ресурсы и полномочия для их выполнения, несет определенную ответственность за результаты принимаемых решений. При этом управление понимается как экзогенное, внешнее воздействие, поступающее в систему извне, а самоуправление - как эндогенное, вырабатываемое в рамках самой системы, внутреннее воздействие. Каждой общественной формации свойственно собственное конкретное сочетание управления и самоуправления.

Мировой опыт показывает, что стремление государства развиваться заставляет передавать местным властям необходимые полномочия, а основным содержанием исторического процесса становления и развития местных сообществ является поиск устойчивого равновесия между местным сообществом и государством (Система..., 2006, с. 12-15). При этом, если в европейских странах местное самоуправление исторически рассматривалось в большей мере как социальный механизм, гарантирующий демократический характер власти, то в России становление местного самоуправления на его различных этапах являлось не только данью демократии, но и в значительной мере - поиском эффективных механизмов хозяйствования и управления.

В дореформенный советский период местная власть осуществлялась органами государственной власти - местными Советами народных депутатов. Местные Советы решали все вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета, проводили в жизнь решения вышестоящих государственных органов, руководили деятельностью нижестоящих Советов, осуществляли руководство хозяйственным и социально-культурным строительством на подведомственной территории. Действовал принцип «вертикали власти», в соответствии с которым вышестоящий Совет мог принять к рассмотрению вопросы компетенции нижестоящего Совета, мог отменить решение нижестоящего Совета.