Файл: Институт права государственной, муниципальной собственности.pdf
Добавлен: 29.04.2023
Просмотров: 259
Скачиваний: 3
Государство, как и его субъекты, может участвовать в гражданско-правовых отношениях (и в этом смысле они обладают правоспособностью).
- муниципальные образования, которыми являются городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения (ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[10]).
В современном мире местное самоуправление (наряду с разделением власти) является обязательным признаком демократического характера организации публичной власти в обществе[40]. В Российской Федерации, согласно ст.12, 130-131 Конституции РФ, признается и гарантируется местное самоуправление, которое обеспечивает, во-первых, самостоятельное решение населением вопросов местного значения, а во-вторых, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Право муниципальной собственности, как указывает Н.А.Лесняк - это самостоятельная разновидность права собственности, которая отличается как от права собственности юридических и физических лиц, так и от права, государственной собственности, занимая пограничное положение между этими двумя видами права собственности[34].
Государство, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования по своей юридической природе являются юридическими лицами публичного права, которые могут быть наделены гражданской правосубъектностью, и вместе составляют подвид юридических лиц - категорию «юридические лица публичного права» (публично-правовые образования).
Государственная и муниципальная собственность участвует на рынке собственности. Как отмечает Д.А.Михайленко, именно государственная собственность берет на себя роль двигателя экономической активности в стране, позволяет сгладить несовершенства рыночного механизма и выступает своего рода «суперпредпринимателем», занимающим доминирующие позиции на рынке[37].
То есть выделение такого рода субъектов служит интересам национальной экономики. В данном случае необходимо достижение баланса, поскольку, как указывает Е.В.Анохин, с одной стороны, чрезмерное огосударствление экономики приводит к снижению мобильности капитала, рабочей силы, увеличению финансовой нагрузки на государственный бюджет, с другой стороны, превышение частным сектором своих оптимальных границ, масштабов, сфер и направлений отрицательным образом сказывается, в частности, на судьбе фундаментальной науки, образования, здравоохранения и т.п.[26]
Также можно говорить о том, что государство, федеральные и муниципальные образования в совокупности представляют отдельную организационно-правовую форму публично-правовых образований, «публично-территориальное образование», а по отдельности - типы данной организационно-правовой формы. При этом гражданская правосубъектность таких образований носит ограниченный характер, ввиду того, что исходя из целей создания и деятельности юридические лица данного подвида могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям.
По такому критерию как субъект права собственностипроизводится основная классификация права публичной собственности, согласно которой государственной собственностью выступает имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), а также имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации.
Круг объектов федеральной собственности не ограничен, поскольку в собственности Российской Федерации может находиться любое имущество. В него входят даже вещи, изъятые из оборота или ограниченные в обороте (ч.2 ст.129 ГК РФ).
Например, это гражданское и служебное оружие, ограничения в отношении которого установлены ст.6Федерального закона от 13.12.1996 N 150-ФЗ "Об оружии"[9]. На объекты по хранению химического оружия и объекты по уничтожению химического оружия установлена исключительная федеральная собственность (ст.5 Федерального закона от 02.05.1997 N 76-ФЗ "Об уничтожении химического оружия"[12]).
Это природные ресурсы и недвижимое имущество государственных природных заповедников (ст.6Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях"[13]).
Согласно ст.8 Водного кодекса РФ[4], водные объекты находятся в федеральной собственности. В порядке исключения пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, находятся, по общему правилу, в их собственности.
В соответствии со ст.1.2 Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 "О недрах"[15] недра в границах Российской Федерации являются государственной собственностью (в то же время добытые из недр ресурсы могут находиться в иных формах собственности).
Как установлено ст.19,20 Лесного кодекса Российской Федерации [6], лесной фонд и расположенные на землях обороны леса находятся в федеральной собственности.
В соответствии со ст.4 Федерального закона от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире"[7], животный мир в пределах территории РФ является государственной собственностью.
Постановлением ВС РФ от 27.12.1991 N 3020-1[18] утвержден перечень определенных объектов, относящихся исключительно к федеральной собственности.
В том числе, это объекты, составляющие основу национального богатства страны (ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и др.), объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач - государственная казна Российской Федерации, имущество вооруженных сил и др.
Это также высшие учебные заведения, научно-исследовательские учреждения. К государственной собственности относятся объекты объекты оборонного производства
, федеральные автомобильные дороги общего пользования, предприятия связи.
Аналогичный подход к государственной собственности используется в зарубежных странах. Так, в соответствии со ст.132 Конституции Испании 1975 г.[21], государственной собственностью является имущество, определенное законом, а также во всех случаях: прибрежная зона, пляжи, территориальные воды, природные ресурсы экономической зоны и континентальный шельф.
Состав объектов собственности субъектов Федерации является более узким, чем федеральной собственности - в него не могут входить объекты исключительной федеральной собственности (например, космические объекты, объекты по уничтожению химического оружия и т.п.).
Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[8] четко определил имущество (его виды), которое может находиться в собственности субъектов РФ.
Из содержания ст. 26.11 данного закона следует, что в собственности субъектов федерации может находиться лишь то имущество, которое необходимо для осуществления органами государственной власти регионального уровня своих полномочий. По смыслу указанной статьи, любое другое имущество не может находиться в собственности субъектов РФ и подлежит отчуждению в порядке и сроки, установленные законодательством о приватизации. В отношении муниципальной собственности избран точно такой же подход.
В государственную собственность субъектов Российской Федерации могут передаваться такие объекты, как предприятия атомного и энергетического машиностроения, предприятия рыбопромысловой промышленности, средние специальные и профессиональные учебные заведения, оптово-складские помещения, элеваторное хозяйство, холодильные установки, базы комплектации, имеющие общереспубликанское значение и иные объекты.
Особыми объектами права государственной собственности (как федеральной, так и субъектов Российской Федерации) являются пакеты акций акционерных обществ с участием государственного капитала.
Положение об учете федерального имущества утверждено Постановлением Правительства РФ от 16.07.2007 N 447.
В свою очередь, муниципальная собственность представляет собой имущественный комплекс муниципального образования[27]. Объектами, относящимися к муниципальной собственности, согласно Постановлению ВС РФ от 27.12.1991 N 3020-1, являются жилищный и нежилой фонд, находящийся в управлении местной администрации, жилищно-эксплуатационные предприятия и др.
Ч.1,2 ст.59 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определила исчерпывающий перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований.
В том числе, установлено, что в собственности поселений могут находиться имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения, автомобильные дороги местного значения и др.
В целях сравнения с иными странами отметим, что, например, в Республике Беларусь муниципальная собственность не выделяется (то есть, если собственность не является частной, она может быть только государственной). Но административно-территориальные образования не лишены материальной базы.
Возможность иметь имущество в муниципальной собственности в России обусловлена вопросами местного значения, для решения которых оно используется, отдельными государственными полномочиями, для осуществления которых оно передано, и полномочиями, осуществление которых предусмотрено федеральными законами[28].
При этом, в соответствии с п. 1 ст. 61 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" субъекты Российской Федерации передают в собственность муниципальных образований находящиеся в их собственности объекты, необходимые для решения вопросов местного значения, в соответствии с разграничением полномочий.
Поскольку муниципальная собственность, как и государственная, призвана обеспечивать общественные, а не частные интересы, ее следует рассматривать в качестве разновидности публичной собственности. Но, в отличие от государственной собственности, его объектом не может быть имущество, изъятое из оборота и имущество, ограниченное в обороте, может быть его объектом только в силу прямого указания закона, причем субъекты данного права собственности не обладают суверенитетом[40].
Таким образом, право собственности закрепляет и охраняет принадлежность материальных благ конкретным лицам, а также их возможность владеть, пользоваться и распоряжаться этими материальными благами. В качестве субъектов собственности выделяются государство и субъекты федерации (применительно к государственной собственности и муниципальные образования (применительно к муниципальной собственности).Также, помимо разделения публичной собственности на государственную и муниципальную, имеет значение разграничение объектов публичной собственности между ее субъектами. На федеральном уровне определены объекты, которые могут относиться к публичной собственности в отношении государства, субъектов федерации и муниципальных образований.
Глава 2. Управление государственной, муниципальной собственностью
Право государственной или муниципальной собственности может возникнуть по тем же основаниям, что и право частной собственности. Но специфика возникновения государственной или муниципальной собственности заключается в особых процедурах приобретения этого права различными публичными образованиями (Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, местным самоуправлением (муниципальными образованиями).
Например, если земельный участок приобретается в государственную собственность из собственности граждан или юридических лиц, приобретение может осуществляться по взаимному согласию сторон, и тогда заключается соответствующая сделка.
В то же время земельный участок может перейти в публичную собственность и без согласия частного собственника. Это возможно при выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд (ст. 49 ЗК РФ[5]) или его реквизиции (ст. 51 ЗК РФ).Сказанное оказывается невозможным без участия публично-правового субъекта, что обусловлено не приоритетом государства или муниципального образованияв рамках гражданского права, а их необходимостью осуществлять установленные публичным правом функции (подчас содержащие своего рода «давление» на иных субъектов) в порядке, предусмотренном частным правом.
Такой способ возникновения права государственной собственности, как обращение в государственную собственность имущества, находящегося в частной собственности (национализация), производится с возмещением стоимости этого имущества и других убытков (ст.235 ГК РФ).