Файл: Особенности управления муниципальным образованием (на примере Администрации Тракторозаводского района г. Челябинска).pdf

Так же принято считать, что в Европе были сформированы две основные модели местного самоуправления, которые в том или ином сочетании распространились по всему миру – англосаксонская и континентальная. Изучение моделей местного самоуправления, реализованных в иностранных федеральных государствах, показывает, что на формирование муниципальной системы определенного государства влияет его правовая система, государственная структура и связанные с ней принципы территориального распределения полномочий, а также конкретное историческое развитие местного самоуправления и государства в целом.

Англосаксонская модель (Великобритания, США, Дания, Нидерланды, Португалия, Норвегия, Ирландия, Швейцария, Индия (панчаяц), Канада, Австралия). Главной характеристикой этой модели является высокая степень независимости местных органов власти от центральных органов власти и наличие ряда конкретных демократических институтов (например, комиссий, встреч местных общин, прямой инициативы по законотворчеству и т. д.).

Французская модель (Франция, Новая Каледония, Гвинея, Мартиника, автономия Испании, Италия, Китай (автономия), Бельгия). Существует название континентальная модель или романская модель. Эта модель характеризуется высокоразвитой системой административного контроля государства над деятельностью местного самоуправления.

Модель муниципального управления в России довольно сложно связать с любой из вышеупомянутых моделей муниципального управления, что связано с наличием уникального исторического опыта местного самоуправления, отличного от западного. Действительно, развитие политической системы России почти всегда характеризовалось доминированием централизованного государства, сравнительно низким уровнем гражданского участия в решении общественных дел в сочетании с сильной коллективистской (общинной) традицией на местном уровне. Избранные органы местного самоуправления в рамках закона, обычаи, сложившейся практики, судебного прецедента самостоятельно и под их ответственностью решают вопросы, не входящие в компетенцию государства. Государственное регулирование может осуществляться в косвенной форме, например, путем принятия типовых законов, которые местные органы власти могут внедрять на своей территории с изменениями. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется в форме судебного контроля. Средствами влияния являются государственные субсидии.

Континентальная модель распространена в континентальной Европе (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока и франкоязычной Африки. Ее особенности:

1. Сочетание местного самоуправления и местных администраций (органы местного самоуправления), выборы и назначение; определенная иерархия системы управления, в которой местное самоуправление является более низким уровнем по сравнению с высшим государством.
2. Ограниченная автономия местного самоуправления; присутствие на местах специальных государственных комиссаров, которые контролируют органы

местного самоуправления.

Ярким примером является Франция, где местное самоуправление обеспечивается на уровне коммуны, более крупные кантоны и районы являются локальными уровнями государственной власти, элементы самоуправления больше появляются на уровне департамента, чтобы полностью изменить государственную власть на региональном уровне.

Основным звеном местного самоуправления являются коммуны, каждая коммуна имеет свой представительный орган - совет и мэр, избранный из числа депутатов совета. Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. В то же время мэр является государственным служащим. Деятельность мэра осуществляется под руководством муниципального совета и под административным контролем комиссара республики. Последний также следит за законностью решений, принятых общиной, и, при необходимости, обращается в суд за их отменой (то есть, принцип административного контроля больше не применяется к муниципальному совету). В Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах существуют смешанные модели, включающие различные особенности англосаксонского и континентального.«Сравнивая англо-саксонские и континентальные модели местного самоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между этими двумя моделями не носят фундаментального характера. Их современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении муниципальных систем» [27].

Существенными особенностями для всех муниципальных систем, развивающихся в условиях демократии, являются сохранение и развитие разнообразия форм местного самоуправления. Это относится и к тем странам, которые уделяют особое внимание соблюдению единых стандартов жизни жителей разных территорий. Например, в Германии, где общинное право является исключительной компетенцией земли, существует много различий между конституциями земельной коммуны. В стране существует четыре модели организации местного самоуправления:

1. «Сильный мэр», занимающийся как местными проблемами, так и исполнением государственных полномочий (французский язык);
2. «Сильный магистрат», избранный Ассамблеей депутатов и

осуществляющий коллегиальную исполнительную власть (Северный Герман);

1. «Сильный руководитель» является главой исполнительной власти, избираемой общинным советом, хотя бургомистр имеет в основном представительские функции (англосаксонский);
2. «Сильный совет», который является высшим авторитетом общины, мэр является председателем совета и в то же время главой исполнительной власти (южногерманский).

Попытки унифицировать структуру органов местного самоуправления в Германии были сделаны несколько раз, но они считались нецелесообразными.В целом отношение к местному самоуправлению в Европе поляризуется вдоль «северной» - «южной» оси. Скандинавские страны характеризуются высокой степенью автономии местного самоуправления, страна Южной Европы низкая.

Адольф Гессер в своей книге «Свобода муниципалитетов как спасение Европы» связывает уровень развития местного самоуправления с историей развития общественных свобод и государственности, подчеркивая [14, c.57]:«Изначально свободные» страны с традиционно высокой степенью гражданских свобод, которые создали иммунитет против монархической бюрократической централизации (Великобритания, государства Северной Европы, Нидерландов, Швейцарии, за пределами Европы - США) и «Либерализованные государства верховной власти», основанные на общем подчинении бюрократического аппарата и оставляющие мало места для реального «управления на собственной ответственности» на местном уровне (Испания, Франция, Италия и Германия). Таким образом, Gesser дает более широкую классификацию, чем модель Sino-Saxon / Continental.

Для первой группы стран в ее классификации «точкой отсчета» является местное сообщество, второе - государство. Например, даже в XIX веке бельгийские законодатели защищали тезис: сообщество старше государства, его закон находит, но не создает. Для Франции верно и обратное: господство государства, где закон может создать сообщество [20, c.121]. Примат сообщества проявляется в том, что в странах первой группы они обращают внимание на влияние и контроль над гражданами над местным самоуправлением.

В Финляндии принципы осуществления прав демократических граждан гарантируются законом о местном самоуправлении, который состоит из 105 статей, 6 из них касаются прав прямого участия граждан в местном самоуправлении и 13 статей по праву граждан не согласиться с решением муниципалитета или подать жалобу на него.Закон содержит положения, обязывающие муниципалитет информировать своих граждан о своей деятельности. Граждане могут индивидуально проявлять инициативу по любому вопросу местного значения. В то же время закон предписывает обязательное рассмотрение гражданских инициатив органами местного самоуправления. В скандинавских и датских странах изучение всех видов жалоб граждан на муниципальные решения является важной частью административной работы.

Такие жалобы отделяются от обычных судебных процессов и рассматриваются в специальных административных судах - быстро, дешево, разумно [25, c.69].

Во второй группе также считают, что активные граждане хороши для муниципалитета, но они уделяют больше внимания государственному контролю. В Германии глава районной администрации является главой района на земле, правовое наблюдение за общинами районного подчинения, администрация района осуществляет юридический надзор за городами, не относящимися к городскому подчинению, в то же время высший орган по надзору за сообществами регионального подчинения.Министерство внутренних дел федеральной земли контролирует районы и города без подчинения. Специальные правила применяются к государственному финансовому надзору. Бюджет каждого муниципалитета до его вступления в силу подвергается тщательному государственному контролю, в частности, балансировать доходы и расходы и подлежит утверждению в специальных бюджетных процедурах примирения. Сравнение Англосаксонской модели и французской модели представлены в таблице 1.

Таблица 1 – Сравнение Американской модели и Французской

Таким образом, сравнивания две модели (Американскую и Французскую) можно сказать что Французскую революцию отличают политические течения и острая борьба между ними. Если в Англии политические течения состоялись из буржуазии в купе с новым дворянством, то во Франции «по одну сторону баррикад» стоял народ во главе с буржуазией, а по другую – монархия, дворянство и церковь.

1.3 Методика оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом, и формируют доходы местного бюджета за счет таких важнейших составляющих, как доходы от местных, региональных и федеральных налогов и сборов, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов, доходов от имущества, находящегося в муниципальной собственности, а также прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов. Поэтому, одним из наиболее значимых вопросов системы органов местного самоуправления является оценка эффективности их деятельности, как в динамике, так и в структуре её составляющих. Когда идёт речь об оценки качества муниципального управления, обычно, говорят об эффективности и результативности управления. С. Н. Юркова и А. Н. Широков писали: «Результативность – это достижение в итоге деятельности планируемых и желаемых целей и результатов, решение поставленных задач». «В свою очередь, эффективность характеризуется как получение результатов с наименьшими затратами ресурсов (финансовых, материальных, человеческих, временных) либо получение более высоких результатов при одном и том же объёме ресурсов» - говорили авторы [17].

Метод оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления базируется на сравнительном анализе показателей муниципалитетов по достигнутому уровню за отчетный период и динамике изменений, характеризующих такие важнейшие сферы жизнедеятельности населения муниципальных образований как обеспечение его здоровья, образование, культуры, физической культуры и спорта, жилищно-коммунального комплекса, а также уровня организации муниципального управления. Оценка уровня эффективности деятельности органов местного самоуправления состоит из трёх необходимых направлений их деятельности, включая результативность, эффективность расходования бюджетных средств, и конечно же оценке населением результатов их деятельности. Федеральная государственная структура Российской Федерации определяет важность разработки результативной системы оценки эффективности деятельности местного самоуправления в целях улучшения управляемости для устранения негативных последствий экономической нестабильности. Ключевые проблемы эффективности деятельности местного самоуправления представлены в таблице 2.

Таблица 2 – Проблемы эффективности деятельности местного самоуправления