Файл: Государственная служба в России опыт, современное состояние и направления совершенствования.pdf

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования. Реформирование государственной службы - это приоритетное направление в области современного государственного строительства. Реформированию и развитию государственной службы России в настоящее время уделяется большое внимание. Важность указанного направления отражена в указе Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 «О федеральной программе ''Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 гг.)''»^[1] (далее - Программа), который целенаправленно развивает Концепцию реформирования системы государственной службы Российской Федерации^[2] (далее - Концепция).

Несмотря на то что Программа ограничила период действия 2013 годом и определила в качестве ключевых задач реформирования государственной службы в том числе и обеспечение взаимосвязи видов государственной службы, на сегодняшний день не все стоящие в Программе задачи решены. Так, остаются не до конца урегулированными некоторые вопросы присвоения и обеспечения соотношения воинских или специальных званий, классных чинов, дипломатических рангов (далее - звания, чины, ранги) при прохождении государственной службы.

Целью данной работы является исследование законодательства о государственной гражданской службе, для достижения поставленной цели были выделены следующие задачи:

- рассмотреть исторические аспекты развития законодательства о государственной службе;

- изучить понятие и административно-правовая природа государственной службы Российской Федерации;

- выявить проблемы законодательства Российской Федерации в сфере государственной гражданской службы;

- разработать мероприятия по совершенствованию законодательства в сфере государственной службы Российской.

Объект исследования – государственная служба.

Предмет исследования - законодательство о государственной гражданской службе.

Структура работы состоит из введения, основной части, заключения и списка литературы.

Теоретической и методологической базой данной работы послужили труды российских и зарубежных авторов в области муниципального права, материалы периодических изданий и сети Интернет.

ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ И СОВРЕМЕННОГО СОСТОЯНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ

1.1 Понятие и административно-правовая природа государственной службы Российской Федерации

Исследование государственной службы обусловлено ее системной природой. Системный подход позволяет выявить основные сущностные характеристики государственной службы и тем самым определить теоретическую основу для изучения особенностей отдельных ее разновидностей, обосновать их концептуальные основы, отвечающие современным требованиям государственно-правового строительства.

Как известно, слово «служба» имеет много значений. В одном случае служба рассматривается как работа, занятие, должность служащего, место работы либо само пребывание на ней, в другом случае - как исполнение обязанностей, долга, в третьем как отрасль производства или учреждение, организация, ведающие какой-либо специальной областью работы, в четвертом как вид религиозной деятельности, религиозный обряд и т.д.

Различно также значение понятия «служба» и как специального юридического термина. Служба рассматривается и как особый вид деятельности граждан по выполнению обязанностей от имени государственных, муниципальных, коммерческих органов, учреждений либо организаций (государственная, муниципальная, коммерческая служба), и как орган, учреждение либо их система (ФСБ России, ФСКН России, ФСИН России и др.), и как особый вид организационно- правового регулирования отношений гражданина и организации при осуществлении им служебных обязанностей.

Указанное обстоятельство обусловливает необходимость уточнения данного термина. Под службой мы понимаем, прежде всего, вид деятельности граждан по выполнению ими полномочий от имени и по поручению организаций, предприятий, учреждений, а также систему правового регулирования и организации этой деятельности.

Государственная служба имеет сложную юридическую природу, что объясняет наличие различных точек зрения по вопросу о ее толковании. В ряде случаев государственная служба определяется как осуществление государственной функции управления и практическая деятельность всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета и занимающих постоянно или временно должности в аппарате государственных органов, включая органы законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, контрольно-надзорных органов^[3], а чаще всего отождествляется с профессиональной деятельностью по обеспечению исполнения полномочий государственных органов^[4].

Классическим в научной литературе стало определение государственной службы, данное В.М. Манохиным. По его мнению, «государственная служба представляет собой одну из сторон деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также саму деятельность этого личного состава - государственных служащих - по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства»^[5]. Методологически верной, как нам представляется, является и позиция Г.В. Атаманчука, который рассматривает государственную службу как явление, охватывающее, характеризующее и определяющее практическое осуществление должностных функций, обязанностей и прав в государственном аппарате^[6].

В целом государственная служба является разновидностью публичной службы, то есть службы в органах публичной администрации. В связи с этим, по нашему мнению, ее возможно рассматривать в следующих смысловых значениях:

во-первых, как особую деятельность граждан по реализации функций государственных органов в пределах предоставленных им полномочий (профессиональную деятельность). Собственно говоря, именно благодаря деятельности граждан по реализации функций государственных органов осуществляется позитивация (внешнее выражение) функционирования государства. Государственная служба в данном случае представляет собой форму существования самого государства и проявляется в различных аспектах государственной деятельности. При этом публично-правовой (по сути, административно-правовой) статус государственных органов предопределяет наличие соответствующего административно-правового статуса и у государственных служащих;

во-вторых, как организационную систему государства, наделенную компетенцией и властными полномочиями, необходимыми для достижения целей, решения задач и выполнения функций государства. Деятельность граждан, находящихся на государственной службе (государственных служащих), по реализации функций государства вызывает потребность в наличии соответствующей организационной системы построения и административно-правового описания иерархии должностей, обеспечивающей выполнение внешних государственных функций и функций в сфере внутриорга- низационной деятельности государственных органов;

в-третьих, как вид внутриорганизаци- онной деятельности, связанной с формированием кадрового состава, реализацией целей, задач и принципов государственной кадровой политики. Выполнение внешних и внутренних функций обусловливает необходимость организационно-правового регулирования деятельности в области кадрового обеспечения государственной службы, то есть повседневного практического решения вопросов отбора, расстановки, выдвижения, перемещения и высвобождения государственных служащих, их обучения и воспитания, социальной защиты и т.д.;

- в-четвертых, как подотрасль административного права, включающую административно-правовые нормы и иные правовые средства, обеспечивающие самостоятельное регулятивное воздействие на общественные отношения в сфере государственной службы. Иначе говоря, государственная служба обеспечивается самостоятельной подсистемой административно-правового регулирования. В связи с этим именно административно-правовое регулирование государственной правоохранительной службы и является предметом нашего исследования.

Таким образом, государственная служба представляет собой сложное административно-правовое явление, связанное с профессиональной деятельностью граждан по выполнению функций государства в определенной сфере государственного управления, обладающее организационной структурой и системой правового регулирования отношений в рассматриваемой сфере, а также связанное с осуществлением внутриорганизационной деятельности в области кадрового обеспечения функционирования государственных органов. При этом государственная служба во всех своих смыслах может рассматриваться именно как административно-правовое явление, поскольку:

а) является основной формой внешнего выражения деятельности государства, связанной с реализацией его основных целей, задач и функций;

б) обладает признаками организационной подсистемы государства, то есть имеет внутреннюю структуру, иерархическое построение составляющих ее элементов, характеризуется управляемостью и наличием главной цели, обладает внутренними и внешними связями и другими системообразующими свойствами и признаками;

в) выполняет функцию кадрового обеспечения государственных органов, то есть реализации целей, задач и принципов кадровой политики в различных сферах функционирования государства; отбора, расстановки, выдвижения, перемещения и высвобождения служащих, их обучения и воспитания, социальной защиты служащих и их семей;

г) является подотраслью административного права (служебным правом), содержащей административно-правовые нормы и иные правовые средства, обеспечивающие самостоятельное регулятивное воздействие на общественные отношения в сфере обеспечения функционирования государственных органов.

1.2 Принципы государственной службы

Государственная служба, несомненно, является важнейшей составляющей успешного и сбалансиро­ванного функционирования государства. Государственные служащие, занимающие различные должности в различных учреждениях, реализуют свои обязанности во благо своей страны. Между тем, очень часто воз­никают трудности с определением понятия «государственная служба» и далеко не каждый человек пони­мает, кого можно относить к государственным служащим.

Государственная гражданская служба согласно Федеральному закону от 27 июля 2004 года №79 - ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» характеризуется следующими осо­бенностями^[7]:

• Во-первых, данный вид службы является профессиональной служебной деятельностью, предпола­гающий высшего профессионального образования.
• Во-вторых, она осуществляется путем замещения государственной службы в государственных ор­ганах.

- В-третьих, с точки зрения направленности деятельности субъектов с точки зрения того, по какой направленности они осуществляют свою деятельность, объема их полномочий.

В общем смысле термин «принцип» понимают как основополагающее исходное теоретическое нача­ло, составляющее основу образования и функционирования какой-либо системы. Будучи закрепленными законом, принципы становятся правовыми общеобязательными нормами-принципами.

Принципы, закрепленные в современном Российском законодательстве, не просто отражают смысл государственной гражданской службы - они образуют начало организации всей административной власти в Российской Федерации, являются исходной моделью для всех других законодательных и иных норматив­ных правовых актов, которые определяют правовые механизмы их реализации. Указанные принципы нахо­дятся в системной взаимосвязи; каждый из них отражает лишь одну закономерность деятельности государ­ственных органов и служащих, однако эффективная их реализация возможна только в комплексе: соблю­дение одних способствует реализации других, и, напротив, нарушению какого-либо одного принципов отри­цательно сказывается на выполнение всех остальных.

Главное состоит в том, что эти принципы имеют государственное значение, всеобщее и общеобяза­тельное. Федеральные органы власти и органы власти субъектов РФ обязаны проводить их в жизнь, а гос­ударственные служащие обязаны руководствоваться ими в своей практической деятельности.

Принципы работы в государственной системе четко определены в Федеральном законе от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»^[8].

Принципами гражданской службы являются:

• первостепенное значение прав и свобод человека и гражданина;
• единство организационных и правовых основ гражданских служб Российской Федерации всех уров­ней от федерального до муниципального;
• равный доступ граждан к госслужбе и равные условия ее прохождения, независимо от пола, нацио­нальности, религиозных убеждений, места жительства, имущественного и должностного положения. Сущ­ность принципа равного доступа к государственной гражданской службе заключается в отсутствии ограни­чений при приеме на государственную службу в зависимости от расы, пола, национальности, языка, соци­ального происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства и т.д.;
• имеют значение владение государственным языком Российской Федерации и профессиональные и деловые качества кандидата;
• компетентность и профессионализм служащих;
• стабильность в работе госорганов; доступность информации о гражданской службе;
• защищенность служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную деятель­ность;
• взаимодействие с гражданами и общественными объединениями. Для взаимодействия муници­пального и хозяйственного образований характерны высокая инфраструктурная зависимость субъектов взаимодействия, поэтому устойчивость и долговременность их отношений следует признать достаточно высокими, что позволяет сделать вывод о наличии взаимной заинтересованности в развитии такого взаи­модействия^[9].