Файл: Государственная социальная помощь (Понятие государственной социальной помощи)..pdf

Международно-правовые акты, в соответствии с ч.4 ст.15 Конституции РФ, являются составной частью законодательства России и имеют приоритетное значение.

Что касается отечественного законодательства, то ч.1 ст.7 Конституции РФ провозглашает Российскую Федерацию социальным государством и гарантирует социальную защиту граждан. Также Конституция РФ содержит нормы о социальном обеспечении граждан, установлении социальных пособий только законом (ч.1,2 ст.39 Конституции РФ) и иные положения в части социальной защиты.

Уже упоминавшийся Федеральный закон от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" устанавливает правовые основы (то есть систему соответствующих правовых норм), а также организационные основы  (необходимые управленческие, функциональные установления) в части оказания государственной социальной помощи, то есть предоставления социальных пособий, социальных доплат к пенсии, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров семьям и одиноко проживающим гражданам, признанным малоимущими, кроме того - детям-инвалидам, инвалидам войны, участникам Великой Отечественной войны и иным категориям граждан.

Нужно подчеркнуть, то к предмету регулирования данного закона не относятся те отношения, которые связаны с предоставлением гражданам льгот и мер социальной поддержки в рамках федерального законодательства.

Это определяется самим содержанием Федерального закона от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" в котором идет речь о дополнении уже установленных, но признанных недостаточными льгот и мер социальной поддержки – пенсий, пособий и др., о предоставлении которых идет речь в таких законах Российской Федерации, как, в частности, Федеральный закон от 15.12.2001 N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" [7], Федеральный закон от 28.12.2013 N 400-ФЗ "О страховых пенсиях"[8], Федеральный закон от 19.05.1995 N 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» [9] и др.

Иными словами, Федеральный закон от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи", акцентируя внимание на том, соответствуют ли назначенные льготы и меры социальной поддержки своей цели – обеспечению достойного уровня жизни граждан, предусматривает дополнительно систему мер социальной защиты особо нуждающимся в ней гражданам.

В соответствии со ст.2 Федерального закона от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" в данной сфере законодательство включает в себя:

- Федеральный закон от 24.10.1997 N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" [10], устанавливающий, согласно его преамбуле, правовую основу для определения прожиточного минимума в Российской Федерации и его учета при установлении гражданам государственных гарантий получения минимальных денежных доходов и при осуществлении других мер социальной защиты. Этот закон имеет особое значение для реализации государственной социальной помощи, зависящей от того, достигает ли уровень материального обеспечения малоимущей семьи, одиноко проживающего гражданина прожиточного минимума.

- названный Федеральный закон от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи";

- иные федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации. В частности, это Федеральный закон от 05.04.2003 N 44-ФЗ "О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи" [11], Постановление Правительства РФ от 20.08.2003 N 512 "О перечне видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи" [19].

Говоря о государственной социальной помощи, нужно указать также на то, что ст.4 Федерального закона от 28.12.2013 N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации" [12] определяет основные принципы социальной защиты населения, в том числе в области предоставления государственной социальной помощи малоимущим семьям. Ими являются:

- соблюдение прав человека и уважение достоинства личности, унижение которых не допускается, гуманность. То есть законодатель применительно к сфере социального обслуживания населения вывел этот принцип в качестве отраслевого, с тем, чтобы определить направленность профессиональной этики, препятствуя злоупотреблениям в отношении граждан, которые в силу бедности, преклонного возраста и иных причин могут обладать низким социальным статусом, социальной адаптацией и способностью отстаивать свои права.

При этом, как указывает М.Г.Чельцова, означает, что если человек в результате болезни или каких-либо обстоятельств попал в трудную ситуацию, то гуманное отношение к нему других членов общества со значительной вероятностью способно сохранить его жизнь и вернуть ему работоспособность [53, с.49].

- равный, свободный доступ граждан к социальному обслуживанию без какой-либо дискриминации в зависимости от пола, расы, возраста, национальности и иных факторов. Таким образом, любой гражданин может рассматриваться как потенциальный получатель социального обслуживания, при этом единственной причиной отказа от предоставления социального обслуживания могут быть только установленные законодательством факты, но не какие-либо иные причины.

- адресность, цель которой, как указывают О.И.Карпенко, О.Ю.Павловская, состоит не в идее охватить всех и каждого системой мер социального обеспечения, а напротив, не допустить возможность включения в категорию нуждающихся лиц тех, кто в действительности не нуждается [41, с.79].

- приближенность поставщиков социальных услуг к месту жительства получателей, достаточность их количества, равно как и необходимых ресурсов у поставщика услуг. В этом случае имеется в виду необходимость достаточных и доступных материальных и нематериальных благ для предоставления социального обслуживания всем нуждающимся гражданам (в противном случае его установление потеряет смысл), вкупе с условием о том, что граждане должны затрачивать минимум времени и сил на получение полагающихся им социальных услуг. О.В.Занина выделяет также принцип «доступности», который характеризует систему социального обслуживания как понятную для любого гражданина, элементарную в пользовании [38, с.55].

- сохранение пребывания гражданина в привычной благоприятной среде. Государство обязано предоставлять всем слоям населения условия для поддержания их жизнедеятельности и благосостояния не ниже принятого минимального уровня по стране, который, в рамках возможностей государства, признается достойным, и сглаживать крайние проявления социального неравенства.

- добровольность. Никто не может быть принужден к предоставлению социального обслуживания.

- конфиденциальность – сведения о получателях социального обслуживания не должны разглашаться. Это касается и установленных требований о защите персональных данных, и особых требований, которые должны соблюдаться органами социальной защиты.

Л.А.Евстигнеева указывает также на принцип соответствия социально-обеспечительного предоставления виду нуждаемости в праве социального обеспечения (малообеспеченной семье - деньги, больному – лекарственные препараты и т.п.) [37, с.140],  Н.М.Захарова – на обеспечение доступа населения к информационным ресурсам социальной сферы [39, с.137] и др., 

Наконец, предоставление государственной социальной помощи регулируется нормативными правовыми акта субъектов Российской Федерации.

Здесь нужно пояснить, что в соответствии с п. «ж» ч.1 ст.72 Конституции РФ защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов федерации.

Как указывает Н.С.Кипинган, мероприятия социальной защиты на регио­наль­ном уровне традиционно адресуются лицам, находящимся в ситуа­ции повышенного социального риска с целью профилактики ее осложнений, а также лицам, оказавшимся в тяжелом положении вследствие различных жиз­ненных обстоятельств, либо нуждающихся в мерах обеспечительного, под­держивающего характера [42, с.461].

Соответственно, предоставление государственной социальной помощи ре­гулируется также региональным законодательством. Например, действуют Закон Пермской области от 30.10.2004 N 1832-389 «О государственной социаль­ной помощи в Пермском крае», Закон Московской области от 30.12.2013 N 189/2013-ОЗ «О государственной социальной помощи и экстренной социаль­ной помощи в Московской области», Закон Хабаровского края от 01.03.1996 N 16 «О государственной социальной помощи, оказываемой за счет средств краевого бюджета» и др.

То есть в силу правовых установлений в Федеральном законе от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" граждане могут рассчитывать на государственную социальную помощь в любом случае, она предоставляется в каждом субъекте Российской Федерации др. Законодательство субъектов федерации сопряжено с общегосударственным законодательством, но в свою очередь каждый регион имеет свою специфику, которая должна отражаться в правоприменительной практике [42, с.5]. При этом, как отмечает Е.С.Кокшарова, Ю.Е.Ковбасюк, наблюдается региональная дифференциация удельного веса мер социальной поддержки, предоставляемых в субъектах Российской Федерации в общем числе предоставляемых мер социальной поддержки [43, с.226]. И установленный объем, и уровень мер в различных регионах может различаться (сказанное не касается предоставления набора социальных услуг отдельным категориям граждан).

Также субъекты федерации могут увеличивать социальные гарантии в рамках своей политики, например, предусматривая дополнительные меры государственной социальной помощи. Так, Законом Ханты-Мансийского автономного округа - Югры № 197-оз от 24.12.2007 "О государственной социальной помощи и дополнительных мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Ханты-Мансийском автономном округа – Югры» [24] предусмотрена выплата социального пособия в числе малоимущих не только одиноко проживающим пенсионерам, но и к супружеским парам пенсионеров

Можно сделать вывод, что государственная социальная помощь ориентирована, главным образом, на улучшение положения малоимущих граждан до необходимого уровня выживания. Предоставление государственной социальной помощи обусловлено специальным федеральным законом и конкретизируется в региональном законодательстве. В целом, можно констатировать сформированность на современном этапе нормативной базы предоставления данного вида социальной защиты.

Глава 2 Отдельные вопросы предоставления государственной социальной помощи

2.1 Адресаты государственной социальной помощи

Рассмотрим практические вопросы назначения государственной социальной помощи.

Согласно ст.1 Федерального закона от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи", такая помощь предоставляется малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам,

При этом в соответствии со ст.3 названного закона, малоимущими признаются семьи (одиноко проживающие граждане), которые имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации по независящим от них причинам.

Само понятие причин, по которым низкий уровень дохода признается независящим от человека, здесь не расшифровывается. Если обратиться к п. «с» ч.5 Рекомендации № 202 Международной организации труда 2012 г. «О минимальных уровнях социальной защиты» [4], то основные гарантированные доходы, позволяющие обеспечить жизнедеятельность человека должны получать дети и лица пожилого возраста без дополнительных условий, а лица в экономически активном возрасте - в том случае, если они лишены его, в частности, в результате болезни, безработицы, беременности и рождения ребенка, утраты трудоспособности. Решение данного вопроса применительно к каждой конкретной ситуации остается за органом социальной защиты населения, назначающим социальную помощь.

Как следует из ст.13,14 Федерального закона от 05.04.2003 N 44-ФЗ "О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи", в составе малоимущей семьи в целях расчета среднедушевого дохода учитываются лица, связанные родством и/или свойством - муж и жена, их дети и родители, усыновители и усыновленные, братья и сестры, пасынки и падчерицы (с исключением в частности, лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы, лиц, находящиеся на полном государственном обеспечении). Члены семьи должны совместно проживать и вести совместное хозяйство. Таким образом, речь идет о наличии устойчивых фактических семейных отношений между членами семьи.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 20.08.2003 N 512 "О перечне видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи", при его расчете рассматриваются все предусмотренные системой оплаты труда выплаты, учитываемые при расчете среднего заработка в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.04.2003 г. N 213 "Об особенностях порядка исчисления средней заработной платы", сохраняемый за работником средний заработок, выходное пособие, пенсии и др.